2018政府购买公共体育服务的模式研究

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　　摘要 近年来我国部分地区开展了政府购买公共体育服务的创新实践。文章借鉴国内外关于政府购买模式的研究成果，考虑到公共体育服务的特殊性，以购买程序的竞争性和公共体育服务的类型为分析维度，总结出政府购买公共体育服务的四种模式。在对每种模式的内涵及典型案例进行描述的基础上，分析我国政府购买公共体育服务模式中存在的问题并有针对性地提出完善政府购买公共体育服务模式的对策建议。
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　　关键词 政府购买；公共体育服务；模式
　　中图分类号：G80-052 文献标识码：A 文章编号：1004-4590（2014）05-0044-05
　　作为西方新公共管理改革的一项制度创新，政府购买公共服务兴起于20世纪70年代末。我国政府购买公共服务的实践发端于1996年上海浦东新区社会发展局向基督教青年会购买罗山市民会馆管理及养老服务。此后，政府购买公共服务的内容逐渐扩大到教育服务、卫生服务、社区服务、就业服务等诸多领域。与其他领域相比，公共体育服务的政府购买开始较晚，目前仍处于探索阶段。2013年末通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，将促使体育管理部门加快购买公共体育服务的改革进程。推进政府购买公共体育服务，有必要聚焦于“向谁购买”、“购买什么”、“如何购买”等一系列问题，结合已有实践在理论上明确政府购买的模式，以便为购买实践提供借鉴。
　　1.相关概念
　　1.1公共体育服务
　　作为新时期我国确立的政府职能之一，公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。根据这一概念，首先，公共服务是满足公共需要的社会产品。政府运用各种资源，根据公平、正义等价值，积极回应社会需求、为实现福利最大化而提供社会产品与服务；其次，公共服务是公民平等享受的社会产品，其主要目标是平等地解决社会成员基本生存和基本生活问题，平等地改善公民的生活状况、提高生活品质、造就精神健康且有能力的公民。尽管关于公共服务的界定还存在经济学“非竞争性和非排他性”的解释，但不得不承认，作为政府职能的公共服务，其蕴含的价值判断及对公民权利和公共利益的强调已成为学界共识。
　　以此为依据界定公共体育服务，认为公共体育服务是政府部门为满足公众的公共体育需要，实现公民体育权利和公共体育利益，向全体社会公众提供的公共体育产品和服务的总称。这些产品和服务主要包括直接或间接确保社会公众实现体育权利的大众体育赛事与活动、体育场地设施、体育信息、健身服务与指导、体质监测等。
　　1.2政府购买公共体育服务
　　对政府购买公共体育服务进行解释首先需要理解政府购买公共服务的内涵。“政府购买公共服务”也称“政府购买服务”，对这一概念的理解因侧重点不同形成了“行为说”、“方式说”、“转移支付说”、“过程说”。“行为说”认为政府购买服务是指政府部门为了履行服务社会公众的职能，通过政府财政向各类社会服务机构的直接购买而实现政府财政效力最大化的行为。“方式说”认为政府购买服务是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务的方式。“转移支付说”政府购买服务本质上是一种财政性资金的转移支付方式，是政府与社会组织签立合同，使用财政资金，由社会组织承包服务，实现特定的公共服务目标的机制。“过程说”简要描述了政府购买服务的过程，认为政府购买服务是指由政府确定服务的种类、标准及质量，并以签订契约的方式向受托者提供经费用以购买公共服务，服务受托者可以是营利组织、非营利组织或其他政府部门。尽管各概念的解释各有侧重，但都包含了购买目的、购买主体、购买对象即服务提供方、购买客体即公共服务、购买方式等内容。因此，政府购买公共体育服务是政府部门为更好地履行体育公共服务职能，由体育管理部门以签订契约的方式向非营利体育组织及营利性体育企业等购买公共体育服务的公共体育服务供给方式。
　　从一般意义上来看，作为一种新型公共服务供给方式，政府购买公共服务是政府支付资金，由营利性企业或非营利组织提供具体服务，二者之间以合同规定彼此的权利义务。在购买实践中，对服务提供者的有多种选择，可购买的公共服务种类庞杂，因此，政府购买公共服务存在着多种运作模式。本文将政府购买公共服务中由服务提供者、购买服务种类、购买方式等要素的不同组合称为政府购买公共服务的模式。
　　2.政府购买公共体育服务的模式分析
　　2.1国内外政府购买公共服务模式的文献回顾
　　作为一项制度创新，公共经济学、新公共管理、公共治理及公民社会等理论等为政府购买公共服务提供了多角度的理论阐释。对政府购买公共服务模式的理解却因各国政治体制及社会文化环境的不同而有所不同。
　　美国倡导公共服务“民营化”的学者萨瓦斯（savas）提出了委托授权、政府撤资、政府淡出三种模式，每种模式之下，又包含多种方式，如委托授权包括合同承包、特许经营、补助、凭单、法令委托五种方式；政府撤资包括出售和无偿赠与；政府淡出包括清算、民间补缺、撤出和放松规制。萨瓦斯意在以竞争性手段建立的多元化公共服务供给结构打破公共部门的垄断。德霍（Deh00g）则关注到公共服务购买的特殊性，根据供应商数量的多寡将政府购买的模式划分为竞争性购买、谈判购买和合作购买三种。德霍主张采用合作模式，认为这一模式既有利于杜绝购买过程中的机会主义，也有利于发挥供方的专业优势，进而实现政府与社会为谋求长远利益的合作。
　　与国外学者关注以竞争打破公共服务垄断不同，我国学者更关注政府购买中产权的差异及组织间关系。武继兵和邓国胜从产权角度将政府购买公共服务划分为官办民营、民办官助、官民共建、民办官营和社会组织示范政府推广模式。王名和乐园根据购买过程中政府与社会组织的关系，购买程序的竞争性对购买模式进行划分，总结出依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买三种模式。这一分类方式获得王浦劬、韩俊魁、苏明等学者的认同。   　　通过梳理国内外文献发现，已有研究主要依据购买过程的竞争性及购买过程中组织间关系划分购买模式。这些研究多将服务作为一个整体，以常量形式纳入购买模式之中，并未考虑所购买服务的差异对购买模式的影响。而实际上，任何领域的公共服务都不可能是一个整体，而由多种次级服务构成，这些次级服务大多存在对服务质量、标准、规格等监测方面的差异。Hanstnann H B将那些可以详细说明服务标准、质量、规格的称为“硬服务”，将与消费者的主观感受相联系、难于说明质量标准、规格的称为“软服务”，并认为“硬服务”和“软服务”适合由不同性质的机构承担。德霍认为，一般而言，硬服务更多地外包给企业，而软服务更多地外包给非营利组织。公共体育服务包括大众体育赛事与活动、体育场地设施、体育信息、健身服务与指导、体质监测等诸多内容，按照服务标准、质量、规格的可说明性，这些服务也可以划分出软服务和硬服务。其中，体育场地设施、体质监测、体育信息可以设置明确的服务标准及质量要求，因此属于硬服务，而大众体育赛事与活动、健身服务与指导多与服务对象的主观感受有关，质量标准难以明确，因此属于软服务。
　　2.2政府购买公共体育服务的四种模式
　　有学者认为在一个健全的公共服务体系中，往往根据公共服务的特点来确定交给哪种组织更有效，因此，“向谁购买”与“购买什么”直接关联。作为购买内容的公共体育服务，其性质差异将影响政府对服务提供者的选择，进而影响公共体育服务的购买模式。因此，本文确定划分政府购买公共体育服务模式的二维标准，即购买程序的竞争性和购买服务的类型，形成政府购买公共体育服务的四种模式（见表1）。
　　据此梳理我国政府购买公共体育服务的典型案例，发现四种模式都有相应的实践，只是在服务提供者方面呈现与上述理论不同的选择，两类公共体育服务均有营利性企业和非营利组织参与提供。原因在于，公共体育服务购买刚刚兴起，作为卖方的服务供给者（无论是营利性企业还是非营利组织）的数量均有限，而需求规模却比较大，政府部门为扩大选择范围，只能暂时抛开营利性企业和非营利组织在公共服务供给方面的差异。此外，在市场领域行政干预仍未彻底消除的情况下，营利性企业也愿意通过参与政府购买的方式寻求庇护，减少经营中的行政阻力。这一点在关于长沙市政府购买游泳服务的个案中有所体现。这在一定程度上体现了我国实施政府购买公共体育服务初期的本土实践特点。下文将结合典型案例对四类模式予以分析（见表2）。
　　2.2.1竞争性软服务购买模式
　　竞争性软服务购买模式是指作为购买者的政府采用公开竞争的程序挑选大众体育赛事与活动、健身服务与指导等软服务领域服务提供者的购买模式。参与竞争性软服务购买的既有非营利性的单项运动协会，也有营利性的体育俱乐部。从已有的政府购买实践来看，这一模式主要用于购买健身服务和大众体育赛事服务，购买的方式包括“健身券”和“公开招标”两种。
　　采用“健身券”方式的是北京市石景山区，该区从2012年起，每年向中低收入人群，即平日没有时间或除本职工作外没有健身消费能力（无钱无闲）的群众，发放价值200万元的健身消费券。与“健身券”同时推出的还有“健身储蓄”和“健身积分”。“健身储蓄”是指在石景山区注册的全民健身志愿者，可享受到区体育局提供的一定次数的免费健身机会。“健身积分”是指石景山区将建立一套健身积分系统，群众可自愿向石景山区体育局申请领取健身积分卡，在石景山辖区内体育经营场所进行体育消费后的群众，其卡内都会得到政府为其提供的健身积分，所累积的积分达到一定数量后就可以在石景山区内的体育经营场所继续进行体育消费。这种方式中，参与服务提供的健身俱乐部与体育管理部门之间通过购买合同明确彼此的权利义务，政府按照健身俱乐部获得的健身券及划卡次数的多少结算资金。其竞争性体现在持有健身券或积分卡的群众，可以根据自身的感受，“用脚投票”选择自己满意的服务提供者。服务质量越好消费的人就越多，健身俱乐部获得政府给予的资金就越多。
　　公开招标方式的典型案例是常州市对全民健身赛事与活动的政府购买。2014年4月常州市体育局发布政府购买公共体育服务的项目公告，公布开展政府购买的项目，其中，包括18项全民健身赛事活动，并提出凡有意向承接项目的单位可与市体育部门联系。此后，常州市政府购买公共体育服务领导小组办公室邀请政府部门人员、高校专家教授、社会组织代表及体育类企业代表组成的专家组，根据购买公共体育服务项目（群体类）评审办法和标准，对19家申报的社会组织从基础条件、相关经历、实施方案、经费预算、安全保障及服务创新等六个方面进行评审，确定了18个群体类项目的承接单位。其中体育协会承接13项、体育俱乐部承接一项、体育类企业承接4项。购买服务总金额99万元，各单位获得2至10万元经费补助。7月10日，常州市体育局与各项目承接单位签署项目合同书，按照合同，体育局先支付一半的费用，作为启动资金，项目实施完成后，体育局组织专家对项目实施情况进行评估，达到预定的社会效益，再支付另一半补贴费用。
　　2.2.2竞争性硬服务购买模式
　　竞争性硬服务购买模式是指作为购买者的政府采用公开竞争的程序挑选体育场地设施、体育信息、体质监测等硬服务领域服务提供者的购买模式。一般是营利性机构参与竞争性硬服务购买，目前这一模式主要用于购买健身场地设施的管理及维护管理等，可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源等方式。在政府购买实践中，较多运用公开招标方式。
　　随着国家对全民健身的重视，在城乡建设了大批健身路径，并安装配备健身器材设施。但是健身器材设施的管理与维护一直是困扰体育管理部门的一个难题。近年来，部分城市开始尝试利用公开招标的方式购买全民健身场地设施的管理与维护服务。2014年3月常州市武进区体育局针对“全民健身设施公共服务项目”进行公开招标，应标企业5家，经过审核，武进区体育局与常州市某健身器材有限公司签署了一份全民健身设施公共服务项目采购合同，根据合同，双方应共同制定场地器材维修服务工作流程，公司对武进各乡镇室内外健身点、各公共开放场地进行调研，调研内容包括健身器材品种、数量、品牌、使用状况，健身场所面积、建立时间、健身人数等，建设全民健身设施数据库，接入武进区体育局网上平台，可提供在线查询等服务。同时每年两次对武进全区1千多个开放式健身场地的健身器材损坏情况进行巡查和处理，对2014年新增的健身器材的使用人群上门进行安全使用培训，对武进区多个室内健身点上门进行安全使用操作培训。   　　2.2.3非竞争性软服务购买
　　非竞争性软服务购买是指作为购买者的政府采用非竞争的方式选择大众体育赛事与活动、健身服务与指导等软服务领域服务提供者的购买模式。从我国公共体育服务购买的实践来看，参与购买的服务提供者既有非营利组织也有营利性组织。目前这一模式主要运用于针对特定人群开展运动项目及其培训服务的购买，采用委托合同方式运作。
　　从2009年开始，长沙市政府在暑假期间利用政府购买的形式向全市中小学生免费提供游泳服务，中小学生凭有效学生证件自愿就近到政府购买服务的游泳馆免费游泳。2009年为例，参与政府购买的15家游泳馆中，4家为高校游泳池，2家为政府部门游泳池，其余均属于营利性的游泳馆。政府部门与具有资质的游泳场馆签订定向委托合同，约定购买服务的形式、购买服务内容、购买服务价格，依据合同进行政府购买服务的管理，在活动结束后，对游泳场馆服务供给质量评判定，支付相应费用。经过几年的探索后，2013年暑期长沙市又推出政府购买针对中小学生免费提供体育服务活动，从7月12日至8月25日历时45天，为全市中小学生提供了免费游泳和羽毛球、篮球、足球的免费培训等多个项目服务。全市中小学生超过30万人次参加各项活动，其中免费游泳服务263367人，羽毛球免费训练和培训25688人次，篮球免费训练和培训830人次，足球免费训练和培训14020人次。
　　2.2.4非竞争性硬服务购买
　　非竞争性硬服务购买是指作为购买者的政府采用非竞争的方式选择体育场地设施、体育信息、体质监测等硬服务领域服务提供者的购买模式。实践中，这一模式多应用于学校场地设施开放服务，参与的服务提供者多是非营利组织，主要采用委托合同的方式进行。
　　近年来，随着人们运动健身需求的增长，城市用于居民健身的场地设施紧缺，政府部门采取措施鼓励学校体育场馆对外开放。上海市的杨浦区和静安区都采用政府购买激励区内学校开放场地设施，但采取了不同的购买方式。杨浦区采用与区内高校及社区健身俱乐部签订委托合同的方式购买场地设施开放及管理服务。根据合同，高校应开放体育场馆，高校所在社区的社区体育俱乐部为高校体育场馆提供了专门的管理人员以及社区运动指导员，承担起了对学校体育场地设施的管理职能。杨浦区政府对高校体育场馆经营给予减免税收的政策，并针对场馆的水、电、煤的消耗给予相关补贴。针对社区健身俱乐部一方面由街道提供给办公场所作为实物补贴，还有针对社区体育指导员以及志愿者的补贴，通过这些补贴来鼓励和引导这些机构和人员提供更加有效和规范的服务。
　　上海市静安区采用了与杨浦区不同的购买方式。静安区为解决市民体育锻炼问题于2008年成立了民办非企业单位静安区公益场所管理服务中心，该中心承接区内部分中小学场地管理和服务工作，在不影响学校正常教学秩序的前提下，利用双休日免费开放体育场地供市民和学生进行体育锻炼。静安区政府与该中心签订委托合同，按照合同，上海静安公益场所管理服务中心对该区免费开放的学校体育场地进行专业化的管理和服务，管理场地开放过程中发生的秩序维持、保洁、指导、预约等各方面的事务。静安区财政局按照合同约定统一拨付经费，一般先预付一部分费用作为启动资金，然后根据项目实施的进度情况付款，最高不超过80%，余款待评估结束后，根据评估结果支付。
　　3.政府购买公共体育服务模式存在的问题
　　在我国公共体育服务需求迅速增长，政府公共体育服务供给能力有限的背景下，各地积极探索政府购买公共体育服务，以期借助社会力量缓解供需矛盾。本研究涉及的四类案例基本囊括了当前我国政府购买公共体育服务的创新实践，这些实践在一定程度上改善了公共体育服务的质量，提高了公共体育服务的效率。当然，由于政府购买公共体育服务仍处于探索阶段，无论哪类模式，都不可避免地存在一些问题。只有将这些问题剖析清楚，才能有针对性地提出完善政府购买的措施。
　　3.1政府购买公共体育服务的种类有限
　　如前所述，公共体育服务包括大众体育赛事与活动、体育场地设施、体育信息、健身服务与指导、体质监测等诸多方面，但开展政府购买的公共体育服务种类仅限于体育赛事与活动、体育场地设施管理与维护、针对部分人群的健身服务等，尤以体育场地设施服务为多，这与当前场地设施供需矛盾突出，而政府部门又不具备对场地设施进行管理、维护等方面的人力资源与专业知识有关。其实，场地设施仅仅是人们参与体育健身活动最基本的条件，随着人们科学健身意识的不断增强，对体育信息、健身指导、体质监测等服务的需求将不断增加，而这些服务要么是基本处于空白，要么是虽有供给，但供给与需求失衡，急需通过制度创新改善供给。
　　3.2参与政府购买的服务提供者数量不足
　　民营化专家萨瓦斯认为政府购买问题的实质不在于公营还是私营，而在于通过引入竞争降低公共服务成本，提高公共服务质量。从以上四种模式来看，尽管参与购买的服务提供者既有营利性企业，也有非营利组织，但竞争并不充分。即便在竞争性购买的两种模式中，由于参与机构数量有限，政府部门只能在有限的参与者中选择。在非竞争购买的两种模式中，服务提供者是否参与及如何参与也主要受政府指令影响，并未体现充分竞争下的平等协商。参与政府购买的服务提供主体数量有限影响了购买服务的有效开展。
　　3.3政府购买的方式单一
　　政府对购买方式的选择，与购买服务的种类、服务提供者及政府投入的资金规模有关。从四类模式来看，无论是竞争性购买还是非竞争性购买，无论针对哪种公共体育服务的购买，主要的方式就是公开招标和委托合同。其实，公共服务引入市场机制有合同外包、特许经营、用者付费、内部市场等多种形式。应用的前提是政府投入的资金规模足够大，才能吸引更多的市场组织参与，增强政府购买服务的竞争性。同时，体育非营利组织的数量也需要达到一定规模，才能支持政府部门对各类购买方式的采用。受到诸多因素的制约，我国政府购买公共体育服务的方式单一，难以显现政府购买的成效。   　　3.4政府购买的程序欠规范
　　虽然在我国政府购买实践中形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的运作程序，但要使政府购买真正实现改善公共服务质量，提高公共服务效率，还需对各个环节予以规范。从我国政府购买公共体育服务的实践模式来看，在购买程序方面存在如下问题：首先，政府购买公共体育服务的资金预算未公开。尽管按照我国的政府采购法律法规，政府购买的资金已经单列，但并未将购买的项目及预算资金等向社会公开，各类社会组织对政府购买的需求并不了解，不利于吸引更多的社会力量参与购买。其次，在购买项目的选择上，仍然依靠政府部门自身对公共服务需求做出判断。最后，对购买公共服务的监督管理方面，基本是由政府部门依据合同予以评估，并按照政府评估的结论支付款项，缺少完善的监督机制。这些不规范的程序表明体育管理部门还没有真正借助政府购买实现政府职能的转变，在政府购买过程中，还处处隐藏着政府“看得见的手”。
　　4.完善政府购买公共体育服务模式的对策建议
　　4.1构建政府购买公共体育服务的制度体系
　　目前，我国还缺乏政府购买公共服务的全国性法律法规，构建政府购买公共体育服务的制度体系有赖于全国性法律法规的建设。从规范政府购买的《中华人民共和国采购法》来看，虽然规定了政府采购的范围包括货物、工程和服务，但这里的服务并非指公共服务。应该根据开展政府购买的需要，在采购法中对公共服务的范围予以明确。同时，出台相应的法律法规，明确政府购买的范围、标准、程序、方式等，并对政府购买的资金使用、服务提供、绩效评估等予以规定。还需要对预算、税收等法律制度进行修订，以便在预算和税收方面为政府购买提供保障。
　　在全国性法律法规的基础上，体育管理部门应该结合公共体育服务的特点，出台相关的部门规章，对公共体育服务购买的程序、方式、标准及绩效评估进行规定，以便对公共体育服务购买实践提供直接的指导。
　　4.2明确政府购买公共体育服务的范围和职责
　　政府购买公共体育服务是政府公共体育服务供给方式与机制的创新，是提升政府公共体育服务供给能力的重要途径。但并非政府所有的公共体育服务都可以通过政府购买的方式提供。需要通过厘清政府职能及评估公共体育服务的效率与公平，对政府购买公共体育服务的范围予以明确，并明确政府部门在公共体育服务购买中的职责。
　　4.2.1厘清政府公共体育服务职能
　　政府的公共体育服务职能中，一些公共性较强的核心职能，如体育政策法规的制定、体育发展规划的制定等不适合采用购买的方式实现，而需要政府体育管理部门直接提供。而活动开展、场地设施建设等则可以采取购买的方式提供。
　　4.2.2以效率与公平标准确定政府购买的公共体育服务范围
　　对于适合购买的公共体育服务还需通过成本收益分析，比较政府直接供给与政府购买的效率差异，除效率标准外，还需兼顾公共体育服务的公平、公正、回应性等属性，如果由社会力量提供公共体育服务破坏其公平性，损失公共体育服务供给的公正性与回应性，即便政府购买的效率高，也不适合采用。
　　4.2.3明确公共体育服务购买的政府职责
　　政府在公共体育服务购买中的责任一般包括：确定公共体育服务应达到的水平及可支出的公共资源；制定和监督公共体育服务的质量、安全标准；执行这些标准并对违反标准的服务提供者予以制裁。体育管理部门应该投入资金，大力推进经过评估适合外包的公共体育服务项目的政府购买，并承担相应的监督职责。
　　4.3培育公共体育服务的供给主体
　　形成公共体育服务多中心供给体制，发挥政府、企业和社会再公共体育服务供给中的作用，应注重培育公共体育服务供给的市场主体和社会主体，尤其应将政府购买公共体育服务与发展体育非营利组织结合起来，培育体育非营利组织。政府购买和非营利组织的发展是相辅相成的，政府购买投入的资金越多，非营利组织通过参与政府购买获得的资金支持越多，越能够刺激非营利组织发展。国际上，政府购买公共服务是非营利组织的重要资金来源之一，22个国家的研究数据显示，来自公共部门的资金平均占到非营利组织总收入的40%，其中西欧国家更达到50-70%。体育管理部门给予体育非营利组织资金支持的同时，还需要通过体育管理体制改革，促使体育非营利组织与其同构的体育管理部门分离，发展为独立的法人机构，能够以独立的身份参与政府购买，在一定程度上避免政府购买中出现的“内部化”问题。
　　4.4完善信息公开和监督评估机制
　　当前的政府购买过程中，信息公开的范围和力度有限，不利于形成广泛的监督机制。而且，已有的政府购买公共体育服务实践，多由组织购买的体育管理府部门针对服务提供者评估，作为买方的政府部门却无人监督。这样容易使政府利用自身的行政权力规避责任，不利于政府购买绩效的整体提升。在政府购买过程中，参与购买的买卖双方权利与义务是平等的，都应该接受监督。只有建立和完善信息公开机制，才能发动社会力量对政府购买的双方予以监督。同时，还应成立第三方监督评估机构，由独立于政府的第三方进行客观、公正、专业的评估和监督。