2018环保理念下机动车区域限行问题的法理分析

1696234

环保理念下机动车区域限行问题的法理分析
当前我国面临着严重的大气污染问题，雾霾天气频频出现。基于环保考虑，有些地方出台了大气污染地方性应急预案，在污染期间实施临时交通管制措施以缓解污染。2013年年底，天津市遭遇雾霾天气。天津市环保局首日发布雾霾限行通知。但随后，天津市交管部门表示对环保部门发布的预警并不知情，紧急通知不限行。第二天，天津市交管部门再次表态，因重污染天气实施尾号限行政策，但是限行将采取提示、劝阻措施，暂不处罚。
　　此次事件充分体现了在大气污染背景下，机动车临时性区域限行措施存在着诸多法律难题。对机动车采取临时性区域限行措施，原本属于行政权力中的警察权。但在大气污染背景下，启动机动车限行的因素却是环保问题，这完全超越了传统警察权的范围。对大气污染的监测与预警，考虑专业性因素，只能由环保部门来承担。由于启动限行的机关与执行限行的机关不同，很容易因沟通协调问题而产生执法混乱。
　　一、机动车临时性区域限行措施的效力来源
　　（一）《道路交通安全法》与《大气污染防治法》
　　一般来说，公安机关交通管理部门有权对机动车采取临时性区域限行措施，这种管理权力主要来源于《道路交通安全法》的授权。《道路交通安全法》第39条规定：公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。
　　但是，《道路交通安全法》第39条授权公安交管部门采取限行、禁行措施，主要还是基于道路情况和交通流量等道路交通管理因素，这也与公安交管部门承担的道路交通管理职能相符合。而大气污染属于环保问题，并不在《道路交通安全法》的内容范围内，以环保为理由进行临时性的机动车限行措施，超越了公安交管部门的权限。严格来说《道路交通安全法》并没有明确授权公安交管部门可以因大气污染因素实施临时性区域限行措施。
　　另一方面，2000年修订的《大气污染防治法》第四章防治机动车船排放污染，也并没有任何关于机动车限行、禁行的规定，只是要求机动车排放必须符合相关的环保标准才能上路行驶。2015年新修订的《大气污染防治法》原本在修订草案中增加了因大气污染限制机动车行驶的条款，但最终该条款并未被写入《大气污染防治法》中去。对机动车采取禁行、限行措施，属于道路交通管理范畴，这超越了《大气污染防治法》的内容范围。
　　我们发现，因大气污染而启动机动车临时限行、禁行措施，无论是《道路交通安全法》，还是《大气污染防治法》，都无明确的条款规定。
　　（二）政府应急预案
　　虽然《大气污染防治法》对机动车限行并没有明确条款规定，但是，该法对于重污染天气处置却有相应的授权条款。《大气污染防治法》第96条规定：县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令限制部分机动车行驶等应急措施。该条款授权县级以上人民政府可以在重污染天气情况下，依据事先制定的应急预案，实施临时性机动车限行措施。
　　因此，实践中授权实施机动车临时性区域限行措施的，往往是地方政府制定的应急预案。以江苏省为例，2014年江苏省人民政府办公厅就发布了《江苏省重污染天气应急预案》，该预案4.2.4红色预警响应措施中第三点强制性污染减排措施规定：除与应急相关及执行任务的特种车辆外，其他公私车辆实行单双号限行。其他地区因大气污染而启动临时性机动车区域限行措施的来源，也基本都是本地政府制定的应急预案。
　　从字面意义上看，应急预案是指面临突发事件时，应急的管理、指挥、救援等预先的计划。在本质上，应急预案应当是各种法律规范的具体执行方案的集合。一般认为，应急预案与法律法规在三个方面存在着不同：1.在内容上，应急预案是对法律法规中已经存在的法律关系和相关的权利义务进行梳理、挑选、细化、整合与重组。应急预案并不创设新的权利义务，它只是遇到紧急情况时为行政机关提供急需的法律依据和具体应对方案；2.行政机关编制应急预案，其根本目的不是行政立法，不是创造新的制度，而是在已有法律框架内，提高行政机关的应变能力和响应速度；3.对于社会公众而言，应急预案也并不要求社会公众必须遵守与服从，而主要是通过应急预案中的方案，对公众产生感召、动员、宣示等作用。
　　但是，在我国实践中，应急预案的这些价值和特点已经发生了很大的变化。应急预案有时并不具备可操作性，也并不能在发生突发事件时成为指导行政机关具体工作的可执行方案。这些应急预案更多赋予行政机关在突发事件时获得各种临时处置权力。其中，有些处置权力，已经完全突破了上位法的授权。因此，实践中的应急预案，往往创制、补充了大量的法律规范用于弥补立法缺陷，事实上已使预案本身异化为应急法律体系的一部分。
　　总之，环保背景下机动车临时性限行措施并无明确的法律层级条款规定，其直接效力来源为应急预案。但是应急预案毕竟不是法律，在形式上属于一股规范性文件，其效力的大小和层级，有着诸多的限制。
　　二、机动车临时性区域限行措施的程序逻辑
　　法理上看，机动车区域限行措施是一种强制性行政行为。这种行政行为以行政命令的方式发出，要求行政相对人遵守规定，同时以行政处罚为保障，最终达到限制机动车出行的目的。那么，这种强制性行政行为的程序逻辑又是怎样呢？