2018滨海新区检察体制改革探析

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　2009年11月，国务院正式批复滨海新区行政体制改革方案，同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津市滨海新区，将原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域并入滨海新区行政区域。随着天津滨海新区管理体制的改革，滨海新区检察体制的改革也在进行，如何在既不突破现行宪法和法律规定，又与滨海新区开发开放要求相适应的情况下，进一步深化滨海新区检察体制改革，是一个需要认真研究和解决的问题。　　一、滨海新区检察体制现状　　滨海新区成立前，新区地区内有四个检察院，分别是天津市塘沽区人民检察院、天津市汉沽区人民检察院、天津市大港区人民检察院和天津市经济技术开发区人民检察院，塘沽区、汉沽区、大港区检察院分别在本行政区域内行使基层检察院的职能，对上直接受天津市检察院的领导，开发区检察院作为市检察院的派出检察院，行使市辖区级检察院的职权。滨海新区成立后，在原天津市经济技术开发区人民检察院基础上成立了天津市滨海新区人民检察院，原塘沽区、汉沽区、大港区检察院被撤销，并被改为滨海新区检察院的三个派出院。滨海新区内现有一个检察院和三个派出检察院，一个检察院是滨海新区人民检察院，三个派出检察院分别是滨海新区塘沽人民检察院、滨海新区汉沽人民检察院和滨海新区大港人民检察院。各派出检察院管辖原所在区地域内的案件，滨海新区检察院管辖原开发区检察院管辖区域内的案件、各功能区内的案件和重大复杂案件。　　滨海新区人民检察院是滨海新区的国家法律监督机关，在滨海新区管辖区域内依法行使检察权，对滨海新区人大及其常委会负责并报告工作，接受市检察院的领导。塘沽院、汉沽院和大港院三个派出检察院是滨海新区检察院的组成部分，其履行职能的活动视为滨海新区检察院的活动，其权力来源于滨海新区检察院的授予。派出检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员，均由滨海新区检察院检察长提请滨海新区人大常委会任免。三个派出检察院均设有检察委员会和一整套较为完整的组织机构，能够以本院的名义独立行使基层检察院的法律监督权。　　在政治、行政、人事等工作上，滨海新区检察院对塘沽院、汉沽院和大港院三个派出检察院实行统一领导。在业务工作上，滨海新区检察院不直接领导其三个派出院，滨海新区检察院、塘沽检察院、汉沽检察院和大港检察院均受天津市人民检察院领导，需要抗诉的案件均由天津市人民检察院第二分院提起抗诉。　　二、滨海新区现行检察体制存在的问题及分析　　（一）检察管理体制不统一　　1.滨海新区检察院与其三个派出检察院之间的关系定位不明确、不清晰。三个派出检察院同时对接两个直接上级领导机构，即行政上受滨海新区检察院领导，业务上对口天津市检察院第二分院。这必将造成管理的混乱，容易造成新区检察院与派出检察院之间关系定位不明，业务互相推诿等现象。　　2.滨海新区内的检察院设置不尽合理。滨海新区作为天津市的一个区，域内存在四家检察院是不合常理的，这种设置在全国也是很少见的。当前滨海新区内一个检察院与三个派出检察院共存的情形是在滨海新区改革的过程中形成的，这不应当是滨海新区检察体制的最终状态，应该随着滨海新区改革的深入而不断完善。　　（二）滨海新区现行检察体制不符合宪法法律规定　　天津市作为直辖市，按照法律规定，在检察院设置方面可以设三级检察院，直辖市检察院分院没有同级的人大及其常委会，检察院分院的检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员由市检察院检察长提请本级人大常委会任免。根据工作需要，省和县一级检察院可设置检察院作为派出机构，派出检察院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员由派出检察院检察长提请本级人大常委会任免。　　1.滨海新区检察院定位不明确。滨海新区检察院既不属于天津市检察院分院，也不属于基层检察院，属于法律上规定的何种检察院不明确。首先，滨海新区检察院不属于天津市检察院分院，天津市检察院分院没有同级的人大及其常委会，而滨海新区检察院有对应的同级人大及其常委会；直辖市检察院分院不能再设置派出机构，而滨海新区检察院下设三个派出检察院；其次，滨海新区检察院不属于市辖区的基层检察院，因为滨海新区检察院下属的三个派出检察院也承担着市辖区检察院的职责。可见，滨海新区检察院既不是法律意义上的直辖市检察院分院，也不同于市辖区的基层检察院，其属于那个层级的检察院是不明确的。　　2.滨海新区三个派出检察院塘沽院、汉沽院、大港院定位不明确。三个派出检察院不属于市辖区的基层检察院，市辖区基层检察院应当有与之对应的人大及其常委会，而与三个派出检察院的同级人大及其常委会已经被撤销。三个派出检察院也不属于一般意义上的省和县一级检察院的派出检察院，司法实践中行使的是市辖区检察院的职能，在刑事诉讼等法律业务上与滨海新区检察院并没有直接关系。因此，三个派出检察院的定位并不明确。　　可见，滨海新区检察院既不属于省级检察院也不属于县级检察院，但下设三个派出检察院，这与法律的规定是有冲突的。这种情况是在滨海新区改革的过程中形成的，随着滨海新区改革的不断深入，新区检察体制也应不断改革完善，使之符合法律规定。　　（三）滨海新区现行检察体制不适应滨海新区改革发展和开发开放的要求　　随着滨海新区改革的深入，特别是塘沽、汉沽、大港的工委会和管委会撤销之后，原塘沽区、汉沽区和大港区的党政机关已经统一合并到滨海新区，原三个区的部分政府部门也已合并到滨海新区政府相关部门。这些部门的撤销合并导致塘沽、汉沽、大港三个派出检察院在工作中有时无法找到对口单位，不利于行政执法和刑事司法工作的衔接。
　　三、滨海新区检察体制改革应遵循的原则
　　（一）依法改革、于法有据
　　依法改革，是指滨海新区检察体制改革必须符合宪法和法律的规定。我国《宪法》、《人民检察院组织法》等法律已对检察机关的设立、职能、任务、内部机构设置等问题做出了明确规定。坚持依法改革，就是滨海新区检察体制改革要严格依照宪法和法律的规定，在国家宪法和法律规定的范围内进行。
　　（二）适应滨海新区改革创新和开发开放的实际需要
　　滨海新区是国家发展的重点战略，要建立符合滨海新区实际、具有滨海新区特点的检察体制。滨海新区有其自身特点：一是行政区域面积大，行政区域面积2270平方公里①；二是人口多，2012年新区常住人口263.52万人；外来常住人口137.68万人②，并有逐年增多的趋势；三是经济总量大，2013年滨海新区生产总值8020.4亿元③，经济高速发展，经济总量一直占全市的一半以上；四是案件数量多，除传统案件外，随着滨海新区开发开放的深入、中国（天津）自由贸易区的成立和诸多先行先试政策的实施，涉外案件以及涉及金融、知识产权、融资租赁等方面的新型案件将逐渐增多。在推进滨海新区检察体制改革的过程中必须考虑滨海新区这些特性。
　　（三）坚持滨海新区检察一盘棋原则
　　在推进新区检察体制改革的过程中，要树立新区检察一盘棋的理念，要将新区检察作为一个统一的整体通盘考虑，不能受新区成立前行政区划的影响，要坚持全局思想和整体思想，站在滨海新区的高度统筹谋划新区检察体制改革。
　　四、滨海新区检察体制改革建议
　　（一）滨海新区检察体制改革的可选方案
　　目前，比较合理的滨海新区检察体制改革方案主要有以下三种：
　　方案一，撤销滨海新区检察院的三个派出院，设立一个统一的基层检察院即滨海新区检察院，鉴于滨海新区地域大的特点，合并后的滨海新区检察院多地办公。即将滨海新区检察院整合成统一的基层检察院，并在三个地方办案，分别为滨海新区中部办公区、北部办公区和南部办公区，这种方案类似于上海浦东新区和南汇区合并模式和北京西城区和宣武区合并模式。
　　方案二，撤销现滨海新区检察院，将新区检察院设立为天津市检察院滨海分院；撤销滨海新区检察院的三个派出院，在派出院的基础上设立滨海新区塘沽、汉沽、大港和功能区四个基层检察院。滨海分院检察长由滨海新区人大选举产生，滨海分院其他人员和四个基层检察院人员由滨海分院检察长提请区人大常委会任免。这种方案类似于广东中山、东莞模式。
　　方案三，撤销现滨海新区检察院，设立天津市人民检察院第三分院；撤销滨海新区检察院三个派出院，设立滨海新区塘沽、汉沽、大港和功能区检察院为基层检察院；第三分院检察长由天津市人大常委会任免，四个基层检察院检察长由滨海新区人大选举产生，两级检察院其他检察人员由第三分院检察长提请滨海新区人大常委会任免。第三分院受理塘沽、汉沽、大港和功能区四个基层检察院的抗诉案件。
　　（二）上述三种检察改革方案的可行性分析
　　笔者认为，方案一是最具可行性和合理性的最佳选择，方案二、三中的改革牵涉面广，改革难度大，需要省级层面改革，虽具有一定的合理性，但可行性较低。
　　1.方案一可行性分析
　　方案一的合理性和可行性比较高，第一，该方案于法有据，符合基层检察院的设置规定。第二，该方案既有利于理顺检察院的体制，满足滨海新区实际需求，又有利于实现滨海新区检察机关的人权、事权、财权和检察权等方面的统一。第三，从案件管理方面看，有利于理顺检察业务管理体制，更加易于管理。第四，司法部门之间、司法部门与行政部门之间衔接更加顺畅。滨海新区检察院与滨海新区法院、滨海新区公安局对接，更加有利于公检法司机关的工作对接。滨海新区检察院和滨海新区政府各部门、各执法机关之间更加容易沟通协调，更有利于行政执法和刑事司法的衔接工作。
　　2.方案二可行性分析
　　方案二可行性较低，这种由区级人大选举直辖市检察院分院检察长的做法不符合法律规定，实践中难以操作，实行难度较大。
　　3.方案三可行性分析
　　方案三可行性较低，虽然这种方案从体制机制上看更为顺畅，更易理顺上下级关系，但却不合实际。比如，滨海新区作为一个国家级新区，有人民代表大会，却没有产生与之相对应的区级检察机关。且四个基层检察院的检察长都同时由滨海新区人大选举，检察院要向人大报告工作，四个检察院向一个人大报告工作，不具有可操作性，也不尽合理。
　　（三）滨海新区检察体制改革的具体方案建议
　　为理顺新区检察体制，提高新区检察工作效率，应当撤销塘沽、汉沽和大港三个派出检察院，统一并入滨海新区检察院，建立统一的天津市滨海新区人民检察院。鉴于滨海新区地域大、范围广、案件多的特点，滨海新区检察院应当分散办案区域，在多地办案。具体方案如下：
　　第一，滨海新区检察院共分三个工作区域：1.现滨海新区检察院和塘沽检察院院合一处办公，作为滨海新区检察院本部办公区，管辖滨海新区中部区域（如塘沽、开发区、保税区等地区）内的案件；2.现汉沽检察院改革为滨海新区检察院北区，管辖滨海新区北部区域（如汉沽）内的案件；3.现大港检察院改革为滨海新区检察院南区，管辖滨海新区南部区域（如大港）内的案件。
　　第二，滨海新区检察院设立一套领导班子和一套检察委员会，统一管理滨海新区检察院的行政事务和检察业务。
　　第三，办公室、政治、行政、监察、案件管理等综合性部门集中设立在滨海新区检察院，滨海新区检察院北区和南区只设立控申、反贪、反渎、侦监、公诉、民行、监所等业务部门，不再设立综合部门。
　　第四，可以探索建立大部制和主任检察官办案组工作制，在汉沽、大港等距滨海新区核心区较远的地方派驻若干主任检察官办案组，不同的办案组负责不同类型的案件，如有的办案组主办自侦类案件、有的主办批捕类案件、有的主办公诉类案件等，由派驻各地区的主任检察官办案组负责所在区域内的案件。派驻检察官办案组人员选择应根据检察办案人员的实际情况和意愿统筹安排，并建立检察官办案组工作地流动机制，以照顾办案人员的需求，同时兼顾原则性与灵活性。
　　五、结语
　　以上想法有很多不周之处，仅供参考。现行的滨海新区检察体制是在滨海新区改革的过程中形成的，已不适应滨海新区改革发展和开发开放的形势，随着滨海新区体制机制改革的不断深化，滨海新区检察体制必将更加适应滨海新区的实际，并越来越完善。
　　[注 释]
　　①http：//www.bh.gov.cn/html/BHXQZWW/XQJJ22377/List/index.htm.
　　②http：//www.bh.gov.cn/html/BHXQZWW/QYRK22358/List/index.htm.
　　③http：//baike.baidu.com/link？url=Zj5xcDyPtv1_-uS8hcGNQcKIwGBvLNWWvK87iTrC9g9Xr_cpwuTX-D-RL0SeC3flCjdzywVr2BzrprVLXh9PQcK73-a2zya9ASJQj-EJ7Oi.出处：法制博览作者：潘辉 [版权归原杂志和作者所有，摘录自网络，仅供学习参考提供论文代写和发表服务]