2018改革信访制度，创新我国解纷和救济机制——姜明安就《信访条例》修订答《光明日报》记者问

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　　姜明安就《信访条例》修订答《光明日报》记者问
　　1、《信访条例》修订的背景及原因是什么？
　　原《信访条例》是国务院1995年制定的，现在之所以要修订，主要原因有四，其一，原《条例》已适用了9年多时间。9年来，国家民主、法治建设有了很大进步，人权入宪，《依法行政纲要》颁布，公民的权利意识大大增强，原《条例》越来越不适应现时民主、法治要求；其二，随着改革不断深化、经济社会加速转型以及各种利益格局的调整，社会出现了不少新的矛盾和问题，原信访制度和相应解纷机制迫切需要调整；其三，自上世纪末期以来，国家出台了一系列重大政策和发展举措：西部大开发、东北振兴、中部崛起等，这些决策和举措的实施加快了城市化的步伐，从而增加了对农民土地的征收、征用和对城市市民房屋的拆迁，加之在这个过程中不时发生某些腐败和滥用权力的事件，以致引发出各种社会纠纷，甚至导致了一些地方群体性事件发生，这些给原本就面临着不小压力的信访工作增添了新的压力，新形势、新问题给信访工作提出了新的任务和要求。其四，十六大以来，新的中央领导集体提出了以人为本、执政为民和建立和谐社会等许多新的执政理念，与之相适应，信访制度无疑也应该改革、创新。
　　2、新修订的《信访条例》最大的亮点是什么？
　　新修订的《信访条例》最大的亮点是突出保护信访人的合法权益。这主要表现在下述四个方面：其一，畅通信访渠道。例如，《条例》第9 条规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项。其二，明确信访受理和办理程序。例如，《条例》第21、28、31、33条分别规定，信访工作机构收到信访事项，应15日内处理；不得推诿、敷衍、拖延；办理信访事项应听取信访人陈述事实和理由；对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证；信访通常事项应在 60日内办结，情况复杂者延长期限不得超过30日。其三，建立信访责任制。《条例》第7 条规定，各级人民政府应当建立信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依法追究责任。其四，在总则中明确规定任何组织和个人不得打击报复信访人（这一规定虽然在原《信访条例》中也存在，但却只是作为普通条款而不是作为总则条款规定的）。
　　3、过去信访人对信访不满意，一个很重要的原因是其办事效率低下，只转不办，新《信访条例》是怎么解决这一问题的？
　　《条例》对此主要做出了三方面的规定：其一，直接处理权。《条例》第32条规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应依法对相应信访事项做出处理：请示事实清楚，符合法律、法规、规章或其他有关规定的，予以支持；请求事由合理但缺乏法律依据的，对信访人做出解释；请求缺乏事实根据或者不符合法律法规、规章或其他有关规定的，不予支持。其二，督办权。《条例》第36条规定，县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应及时督办和提出改进建议：无正当理由未按规定期限办结信访事项的；未按规定反馈办理结果的；未按规定程序办理的；推诿、敷衍、拖延的；不执行信访处理意见的；其他需要督办的情形。其三，规定了严格的时限制度。
　　4、新《信访条例》对信访人的行为进行了哪些规范？
　　《条例》对信访人行为的规范主要有三个方面：其一，信访形式。《条例》第17、18条规定，信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，多人走访的，应推选代表，代表不超过5人。其二，信访材料。《条例》第19条规定，信访人应对其提供的材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。其三，信访人的责任。针对当前在信访秩序方面存在的突出问题，《条例》对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，携带危险物品或者管制器具等六类行为作了禁止性规定，并与刑法等法律作了衔接，规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　5、从长远看，我国信访制度应当怎样改革？
　　信访制度是我国整个解纷和救济机制的一个环节。因此，信访制度的改革应当和必须与我国整个解纷和救济机制的创新联系起来。我国现行解纷和救济机制主要包括五大环节：诉讼、复议、仲裁、调解和信访。这一机制目前运行的情况怎样呢？它对于建立和谐社会究竟发挥了多大的功效和作用呢？应该说，我国现行解纷和救济机制运行情况总的来说是顺畅的，它对于公正和及时解决各种社会争议、纠纷，特别是解决因国家公权力违法、不当行使而产生的各种争议、纠纷，监督行政机关依法行政和其他国家机关依法办事，防止其滥用权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益，消除或缓解社会矛盾，维护社会稳定，建立和谐社会是发挥了重要作用的。
　　但是，无庸讳言，这个机制由于在我国建立和形成的时间较短（建立和形成于上世纪九十年代）以及由于我国当下正处于转型时期，受各种主观和客观条件的限制，它还很不完善，还有很多缺陷，其内部结构、内部各种制度及其相互关系的设计还有很多不合理处，其作用和功能远不能适应及时、公正解纷，控制公权力滥用和保障公权力相对人权益的需要。就信访而言，在现有制度下，信访人反映的问题有多少通过信访真正解决了，信访人提出的申诉、控告有多少切实查处了？信访人通过信访有多少其生活和情绪确实安定下来了？对于这些，我们没有准确的量的统计，但是从目前全国各地、各部门仍不断增长的信访和一些地区群体性事件频发的现实看，信访制度功效的发挥并不尽理想。
　　当然，我们说信访制度功效发挥不尽理想，并不是说它没有发挥作用或仅发挥了很小的作用。事实上信访制度在上述诸方面均是发挥了重要作用的。如果没有信访制度，各种问题、矛盾、争议和纠纷肯定会更多，有些问题、矛盾、争议和纠纷甚至可能会激化而导致重大损失。我们说信访制度功效发挥不尽理想，只是说它本应该发挥更大的作用而没有发挥，它解决了少量的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。