2018WTO视角下抽象行政行为可诉性研究

1400401

　　我们必须检验我们所有的法律武器，估计每一件武器对于今天的任务有多大的价值，还要问一问，可能设计一些什么新的东西，以及设计出来后，我们能合理地期望它们完成什么任务。[1]　　　一、问题的提出　
　　WTO的宗旨在于实现国际贸易自由化，消除各国政府的贸易壁垒。WTO规则主要是行政法规则，其绝大部分内容针对的是成员国政府的行政行为。这些规则通过司法审查机制来保障各成员国政府履行义务。[2]在司法审查制度中，司法审查的范围（scope of judicial review）是一个核心的问题。　
　　WTO在确立司法审查原则的同时，对其范围也进行了相应的规范。WTO规则要求在其框架下的所有行政行为都可以接受司法审查，而不论所谓的具体行政行为和抽象行政行为。[3]而WTO几个主要成员国之立法例亦基于可以审查的假定原则，将政府的行政行为纳入法院司法审查范围。然而，在这一问题上，中国大陆地区现有法律规定与WTO规则存在矛盾。在中国大陆地区的行政诉讼法律理论与实践中，只有具体行政行为具可诉性，抽象行政行为被排斥在行政诉讼之外。[4]这给中国大陆地区的行政法理论和实践带来巨大的影响与冲击，现实的挑战已在我们面前。[5]　
　　尽管就抽象行政行为的可诉性问题，学界已有较为广泛的讨论，但笔者力图以WTO原则为大框架，从实证的角度分析中国大陆地区对抽象行政行为司法审查现状，并对中国大陆地区加入WTO以后就抽象行政行为可诉性的前景做一探讨。　
　　二、中国大陆地区抽象行政行为司法审查的现状　
　　（一）中国大陆地区对抽象行政行为司法审查的相关法律规定　
　　1．《宪法》的规定　
　　人民法院对抽象行政行为进行司法审查有默示的宪法依据。现行《中华人民共和国宪法》第5条规定：一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。可见，国家行政机关的一切违反宪法和法律的行为，无论具体抑或抽象，都必须依法予以追究。这实际上是人民法院对抽象行政行为行使司法审查权的宪法依据。　
　　2．《行政诉讼法》、《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定　
　　根据中国大陆地区《行政诉讼法》以及相关的司法解释的规定，抽象行政行为是中国大陆地区司法审查的间接对象。《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。第12条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。可见，《行政诉讼法》中直接规定的司法审查对象仅包括具体行政行为。然而其第53条规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。[6]根据该条规定，人民法院审查具体行政行为时参照规章，实质上是对抽象行政行为的间接审查，这意味着中国大陆地区人民法院具有对抽象行政行为的间接的司法审查权。[7]　
　　最高人民法院1991年6月11日发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见〈试行〉》（以下简称《意见》）对具体行政行为的内涵作出了明确解释。《意见》第1条规定：具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。该条规定除了引发学界对具体行政行为与抽象行政行为划分标准的广泛讨论之外，定义本身还遭到了很多学者的非议。[8]而作为一种司法回应，最高人民法院在2000年3月8日发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）中又对此重新作出了全面的解释。《解释》第1条放弃了界定具体行政行为概念的努力，而是笼统地使用行政行为的概念。《解释》第1条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。然而，该条亦明确指出，公民、法人或者其他组织如对行政诉讼法第12条规定的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而其第3条进一步明确，行政诉讼法第12条第（二）项规定的具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。因此，《解释》也仅仅是将受司法审查的行政行为的范围恢复到1989年《行政诉讼法》的水平，并未有实质的突破。[9]　
　　3．《中国加入WTO议定书》、《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》等　
　　《中华人民共和国加入WTO议定书》第2条（D）款第（1）项规定：1.中国应设立或指定并维持审查庭（tribunals）、联络点（contact points）和程序（procedures），以便迅速审查所有与1994年关税与贸易总协定（GATT1994）第10条第1款，GATS第6条和《TRIPs》相关协定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。此处的所有行政行为当然包括中国大陆地区行政法意义上的抽象行政行为。然而，WTO规则需通过国内立法转化才能实施，因此，此处的规定似乎仅有宣示的作用。