2018现实困境与路径选择：中国行政法学研究之省思

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　　摘要：当下中国的行政法学研究在取得辉煌成就的同时，也存在内容失衡、视域狭窄、方法局限、争鸣匮乏等问题。为了实现中国行政法学研究在21世纪的新崛起，应当以本土化、规范化、和谐化、综合化与国际化为导向，着重在基本范畴的重构、行政法哲学的构建、部门行政法学的拓展、比较行政法学的突围、行政法社会学的建立、行政法方法论的更新等方面进行努力。惟此，我国的行政法学研究方能真正走出困境，进而不断提升其市场化程度。
关键词：行政法学；现实困境；路径选择
按照学界通行的说法，新中国的行政法学研究恢复于二十世纪七十年代之末，定型于二十世纪九十年代之中，而今正处于深入发展阶段。[①]此一时期恰逢我国社会由农业文明向工业文明、由计划经济向市场经济、由人治社会向法治社会的艰难转型期。在中国社会发生翻天覆地的变化过程中，特别是在民主法制重建的过程中，作为一个独立法律部门的行政法扮演着越来越重要的角色。可以说，在过去的二十几年里，行政法是诸多法律部门中发展最为引人注目的一支。与制度建设飞速前进相适应的是，中国的行政法学研究也一路高歌猛进，从被世人遗忘的“冷学”渐成人丁兴旺的“显学”。有学者甚至预言，21世纪的法制将进入较健全、成熟的行政法时代。[②]
毋庸质疑，如果单从研究成果的数量上来看，当下的行政法学研究似乎已经取得了辉煌的成就。通过学界同仁的努力，行政法学的基本范畴逐一得以确立，行政法学自身的理论体系日益健全、研究领域不断拓展，各种行政法学的基本理念推陈出新，行政法学已然跻身于法学大家庭之内。然而，与渐入佳境的刑法学、民法学及诉讼法学等部门法学的研究相比，我国当下的行政法学研究理论化和市场化程度甚低，不仅对人类的知识存量殊少贡献，而且也难以对真实世界的行政过程作出富有解释力的回应。[③]面对学科发展新的困境，行政法学人有责任在历史的回顾中进行深刻反思，努力挖掘学科发展的前行力量，促使我国的行政法学以一种更加自信的姿态参与国内不同法学学科和世界范围内行政法学的对话，从而真正迎接中国行政法时代的到来。为此，笔者不揣浅陋，拟在分析当下行政法学研究现实困境的基础上，努力发掘21世纪行政法学研究的目标取向与路径依赖，希冀引发更多同仁的思考。
一、中国行政法学研究的现实困境
人类学术史的经验表明：任何一门学科发展到一定程度都会面临特有的“瓶颈”效应。就我国的行政法学研究而言，在上个世纪九十年代之初就曾经出现过类似的现象。后来，在学界认真反思的基础上，行政法学研究逐渐走出低谷，并伴随着大规模的制度建设而获得了长足发展。事隔十多年之后，在我国宪政建设稳步推进、政府规制改革日新月异的背景之下，重新审视当下的行政法学研究，不难发现其再一次面临着“瓶颈”效应。如果学界没有勇气直面当下行政法学研究的现实困境，那么行政法学科极有可能在激烈的学术竞争中“由盛而衰”。[1]笔者认为，我国当下行政法学研究的现实困境集中体现在以下四个方面：
（一）研究内容的严重失衡
作为一门研究行政法现象的兼具价值性与实践性的知识体系，行政法学理论无疑应当能够从各个侧面正确描述和解释中国社会运行中的各种行政法现象。也就是说，行政法学理论体系不仅应当具备内在逻辑的自足性，而且还应当具备组成内容的平衡性。然而，当人们深入到行政法学理论体系内部时，却不难发现构成这一体系的各个部分之间存在着严重的失衡现象。具体来说，行政法学研究内容的失衡表现为四个方面：
1．总论研究与分论研究的失衡。综观二十多年来我国行政法学者的研究成果，绝大多数都是围绕行政法学的一般原理和制度展开的，除个别学者对经济行政法用力甚勤之外，其他部门行政法的研究几乎是一片空白。[④]这种严重的失衡大大削弱了行政法学理论对丰富的部门行政法制实践的影响力，也是不少实际部门工作者批评行政法学研究成果“流于空泛”的重要原因。很显然，作为部门法学研究的行政法学必然要从一般原理走向部门行政法学，只有以扎实的原理为依托并深入部门行政管理的实践才能真正地提高行政法学的应用性和可操作性，实现理论研究与制度实践的真正互动。
2．基础理论研究与应用对策研究的失衡。长期以来，我国的行政法学一直被定位为应用法学的一个分支，似乎应用法学的使命就仅仅在于从事对策研究，解决现实生活中的问题。在这种思维的影响之下，多数学者都将精力倾注在对策研究上。从数量上看，这些应用研究成果已经相当丰富，但真正深入实际生活、在掌握第一手调查材料基础上所进行的实证研究却并不多见。与此同时，受知识储备、方法论局限的影响，我国行政法学基础理论研究尚十分薄弱，还没有形成能够全面、深刻解释整个行政法制体系，能作为指导行政法制度建设基础的完善的学说。虽然在行政法理论基础的讨论过程中涌现出多种观点，但除了“平衡论”的研究“最深入持久、投入研究资源最多、研究成果最丰富，进而形成了较为完整的理论体系”之外，其他观点、学说都还处于提出、论证阶段，有的甚至连是否打算论证都令人生疑。这种失衡状况降低了行政法学研究整体的学术水准，也是外界批评其“对人类知识存量殊少贡献”的原因所在。
3．行政法学研究与行政诉讼法学研究的失衡。一个不争的事实是，无论就研究的广度还是深度而言，行政诉讼法学都无法与渐入佳境的刑事诉讼法学及民事诉讼法学相比。其中的一个重要原因就是研究队伍问题。在国内，除了中国政法大学等个别学术研究重镇凭借其天然优势不断推出行政诉讼法学研究成果以外，其他行政法学者大多仅以行政诉讼法学研究为“副业”，甚至根本不研究行政诉讼问题。由此导致一个极为尴尬的局面，即行政诉讼法学既不受诉讼法学界的重视，也不受行政法学界的重视；诉讼法学界往往认为行政诉讼法学应当归属于行政法学，而行政法学界大多则认为行政诉讼法学应当皈依诉讼法学之门。如此一来，行政诉讼法学自身的身份认同便出现了前所未有的危机，其地位日趋边缘化。在经历了上个世纪八十年代末、九十年代初短暂的“高潮”之后，我国的行政诉讼法学研究一直陷入“低谷”。行政法学研究与行政诉讼法学研究的失衡局面固然与我国行政诉讼制度在实践中的受挫有关，但学人的漠视也是其中的重要原因。
4．宏观、微观研究与中观研究的失衡。行政法学研究课题的大小本无可非议，但如果分布不均甚至出现过度的偏好，那么学科的整体效应就难以形成。检视二十年来我国行政法学的发展道路，不难发现，前十年微观研究“一统天下”，主要围绕公务员法、行政行为法及行政诉讼法等领域的具体问题展开。后十年宏观研究与微观研究“并驾齐驱”，前者侧重于对行政法价值定位、核心理念、基本范畴等“元”问题的研究；后者则表现为对行政法各组成部分的细节问题的精耕细作。就宏观研究而论，固然能够解决行政法学的某些根本性问题，但稍有不慎往往就会陷入游谈无根甚至孤芳自赏的境地。就微观研究而言，固然能够解决现实立法、执法或司法之急需，但过多沉湎于此则会导致“只见树木而不见森林”。相比之下，当前立足于真实的行政法世界而又超越具体制度的“中观”性行政法学基本原理研究则非常缺乏。宏观、微观研究与中观研究的失衡影响了行政法学科的整体研究水准，使得现阶段的行政法学研究时常在“重学轻术”与“重术轻学”之间摇摆不定。
（二）研究视域的过度狭窄
如果单从数量上来看，当下的行政法学研究业已是“枝繁叶茂”。尤其是进入1996年以后，每年公开发表的行政法学论文均有近千篇，出版的学术著作也是连年增长。然而，认真检视现有的理论研究成果，不难发现当下行政法学研究的视域仍然极为狭隘。这突出表现在学界对“新行政法”问题的视而不见上。[⑤]新行政法问题的产生源自我国近年来在环境、药品、民航、电信等诸多行政领域所展开的规制改革。伴随着政府规制改革的兴起，类似于政府规制职权的配置、规制机构的内部架构、规制形式的选择以及监管程序的设计等新问题便急需纳入行政法学的分析视野之中，从而不断革新传统行政法学的概念架构和学理体系，逐步建立起对真实世界行政过程有解释力的现代行政法学体系。但是，遗憾的是，这些丰富的行政法制度实践未能引起行政法学者的广泛关注，大量的研究成果依然沿袭传统的行政法学套路，从法律条文、行政规则等开始，围绕诉讼展开，人为地将行政活动割裂为一个个的“碎片”进行孤立的研究。如此以来，行政处罚、行政许可、行政强制等不同的行政处理形式便涌现出数部相同的著作。更为严重的是，即使是在传统的行政法学研究领域，课题的重复现象也极为明显。许多研究成果往往都表现出简单的雷同现象，其材料使用、文章结构、论证思路几乎如出一辙。这种事例可谓“俯拾皆是”。以下仅举两例，以示并非虚言。例如，学界在一段时期曾对“行政自由裁量权”问题十分关注，但绝大多数成果的论证几乎是一个套路：先说行政自由裁量权在现代社会是多么重要、多么必需，然后话锋一转，说行政自由裁量权又特别容易滥用，最后指出要对行政自由裁量权进行严格的立法控制、程序控制、行政控制和司法控制。又如，近十年来，行政程序问题一直是学术研究的热点，学术成果可谓汗牛充栋，但重复过多。几乎所有的比较行政程序法著作都是在简单地介绍、罗列国外相关立法规定之后，就“急不可耐”地得出结论，并暗示中国将来也要如何如何。至于外国行政程序法制定过程中到底出现了哪些争论，该国当时的政治、经济、社会背景怎样则根本就没有涉及。而对行政程序法中的某些具体问题的研究，如行政程序法的目标模式、基本原则等，几乎都是词语的排列顺序不同或换种表述而已。从事学术研究本是学者的权利，而选择什么课题亦属研究者的自由。但从一国行政法学整体发展的要求来看，研究课题的多样化和适当分工还是十分必要的。我国行政法学研究课题的简单重复不仅浪费了有限的学术资源，而且还不利于行政法学新领域的开拓和理论研究原创性的提高。
（三）研究方法的致命局限
理论的困境往往直接源于方法的陈旧与落后。先哲有言：工欲善其事，必先利其器。良好的研究方法虽然不一定能产出优秀的研究成果，但滞后的研究方法却断难产出优秀的研究成果。正如我国法理学者周永坤先生所言，法学方法是法律人的道德圣典和行为手册，它使得法律人群体得以形成并获得相对独立性，并为全球法律人之间的认同与沟通提供标识与手段。[2]事实上，研究方法的单调和落后正日益成为阻碍我国行政法学研究深入发展的关键性原因，也是中外行政法学交流、对话的“拦路虎”之一。回顾我国行政法学二十年来的研究历程，其研究方法主要有理论联系实际、比较分析以及价值分析方法等。然而，这些方法的运用都或多或少地存在一些问题。这里仅以实证分析方法与比较分析方法的运用为例。虽然学界一直在倡导大兴理论联系实际的作风，但真正运用田野调查的方法，在掌握大量第一手资料、数据的基础之上所进行的扎实的实证研究却不多见。特别是司法审查中的一些典型个案以及我国当下正在发生的诸多行政领域中的政府规制改革都没有引起学界同仁的广泛关注。进入上个世纪九十年代之后，比较法“就像魔女诱惑性的歌声”一样吸引着行政法学者。[3]一时间，比较行政法学尤其是比较行政程序法学著作如雨后春笋般涌出。然而，仔细检视这些著作，不难发现大都存在“有材料而少比较、有著述而无体系、有个别而乏宏观、有评说而欠方法论”等问题。[4]甚至可以说，当下的比较行政法学研究还停留在简单的外国行政法研究阶段，往往是材料堆积有余而功能比较不足。值得一提的是，近些年来，北京大学的一批行政法学人在行政法学研究方法论的更新上贡献殊多，公共选择理论、博弈理论、利益衡量理论等政治学、经济学等领域的研究方法被引入进来，从而在一定程度上改变了我国行政法学研究方法滞后的状况。不过，就整个行政法学研究而言，方法的局限仍然没有得到实质性的扭转。
（四）学术争鸣的极度匮乏
人类学术史的经验显示：学术的进步与繁荣离不开常态的学术对话与争鸣。回首我国行政法学二十年来的发展进程，“自说自话”现象却极为严重。除了在行政法的理论基础及行政主体等极少数课题上曾经出现过几次观点的交锋之外，学界在其他绝大多数课题的研究中都缺乏深层次的学术对话，很多有价值的观点都无法在相互切磋之中获得发展。与同时期“热闹非凡”、争鸣不断的民法学、诉讼法学研究相比，行政法学的研究实在过于冷清。由于缺乏经常性的争鸣，很多具有挑战性的观点、学说提出之后都没有引发学界更为广泛的讨论。这里仅以两例说明之。作为国内第一部行政法哲学专著——《行政法哲学》的作者在其“后记”中表达了这样的期望：“我真正担心的，乃是来自同仁的沉默的宽容，因为那将使我无所适从，更遑论为之申辩了。我渴望批评与指责，哪怕它会将我击倒——倘若对我的批驳有助于行政法理性真正面目的显现，那么。我宁愿承受致命的一击。”[5]遗憾的是，该书作者所担忧的事情似乎还是发生了。自该书问世起近五年来，至今尚未有质疑和回应的文字公开发表。又如，《行政法的私权文化与潜能》的作者在“导言”中指出：“传统行政法学理论和行政法治实践都是以公权为基础建构行政法治的规则体系和规范实践。由公权启动的行政法和行政法学问题也许具有历史的渊源，具有它生根延续的土壤，然而，这样的底土会随着时代的发展而不复存在。现代社会中个体权利，或者私权利的普遍性基础完全改换了行政法的底土。因此，公权建构的行政法学体系和行政法治体系以难以对其理论和实践问题进行自我修复。”[6]如果论者的上述命题能够成立的话，那么这将意味着整个行政法学理论要彻底改写。然而，对于这一“惊世骇俗”的观点，自该书问世两年来，并未有学人与其展开论争。对新思想、新观点反映的迟缓甚至冷漠，不仅无助于学术争鸣氛围的形成，也无法真正提升行政法学研究的整体水准。当我们分析二十年来国内行政法学研究的状况时，这一点无疑是值得学界同仁警醒的。
二、21世纪中国行政法学的目标定位
  中国行政法学研究困境的摆脱首先需要有正确的目标定位。只有在对行政法学研究的总体目标进行科学定位之后，才能够从容地解决当下研究的诸多问题。笔者认为，21世纪中国行政法学的目标应定位在如下五个方面：
  （一）行政法学本土化
行政法学的本土化亦可称之为行政法学的中国化，意指需要建构西方行政法治普遍原理同中国行政法制相结合的、能够合理解释中国行政法现象并指导当代中国行政改革的行政法学理论体系。综观中国行政法学发展的坎坷之路，不难发现，由于现实行政法制度建构的急切以及全社会对依法行政的热盼，加之中国本土几乎没有多少现成的制度可资借鉴，因而过去的行政法学理论大多是从国外引进的，小到行政法、行政主体、行政行为、行政程序等基本范畴，大到整个行政法学的理论架构以及“控权”、“保权”、“平衡”等行政法学基本观念，无不深深地打上了英美法系或大陆法系的烙印。毋庸质疑，对外国相关行政法学说和制度的引介能够为国内行政法制度构建和学术成长提供重要的参照系，甚至还可以通过直接援用而缩短与国外的差距。然而，事实已经反复证明，中国行政法治实践中所遇到的诸多难题是无法依靠某国或者某种学说或制度所能够解决的。因此，21世纪的行政法学应当提倡一种本土化的研究风格，努力发展“中国的行政法学”。倡导行政法学的本土化具有重要的理论与实践价值：其一，本土化的研究思维有助于实现中国行政法学自身的功能定位，即未来的行政法学研究应当以为中国行政法问题的解决提供理论支持为己任。其二，本土化的研究能够实现中国行政法学问题意识及学术体系的形成。当代中国急速的社会转型为我们展示了一幅幅波澜壮阔的精彩画面，提出了许多也许只有中国才独有的行政法问题。因此，行政法学人应当更多地关注真实世界的行政法问题，倡导一种“世俗化”的研究。只有建立在这一基础之上的中国行政法学才能贡献出正确描述和合理解释中国社会现实问题的理论学说。其三，本土化的研究为传统行政法学的整体反思和重构提供了契机。我国的行政法学无论是在基本概念的表述还是研究方法的选择抑或理论架构的安排上，都存在明显的盲目照搬、不顾及中国实情的倾向。为此，行政法学人必须立足于中国现实问题的解决，结合政府规制改革的实践，对行政法学的基本范畴、基本原则、学说观点认真进行检视，并在此基础上进行重构。需要指出的是，行政法学的本土化并非是搞盲目的排外主义或者愚蠢的封闭主义，也不可能与全球化的发展趋势相冲突，更不意味着中国的行政法学可以拒绝参与国际对话。本土化的实质是中国行政法学研究主体性的回归，其生命力在于“打造”中国经验与人类普适性行政法治原理相结合的行政法学知识体系。从这个意义上来说，行政法学的本土化是我国行政法学日渐成熟的首要标志，也是其走向世界的必要前提。