2018论行政相对人知情权的法律保障及其限制

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　　内容摘要：我国行政行为中行政相对人知情权的法律保障尚存在许多不足。因此需要更加重视行政行为中行政相对人知情权的制度保障，具体体现在行政行为过程外的信息公开制度，过程内的阅览卷宗制度、听证制度、告知、教示与说明理由制度。
关 键 词：行政相对人；; 知情权；; 法律保障；; 法律限制
; 公民知情权作为一项重要的宪法权利已逐渐为人们所了解，政府信息公开更是社会各界关注的中心，并且其立法问题也开始受到重视。目前行政法学界主要从信息公开这一点出发，探讨行政相对人的信息权利和行政主体的信息义务。而笔者认为，行政相对人的知情权应当覆盖更广的范围，并获得更多形式的法律制度保障。
一、行政相对人知情权概说
; 知情权（right to know）又称为了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[①] 可以说，公民知情权是国民主权理念的题中应有之义，是“表达自由”的隐含内容，是公民其他权利得以实现的前提和基础。这里的“公民”应当包括公民的个体形式和群体组织形式。从范围上讲，公民知情权包括公法上的知情权和私法上的知情权，前者是针对行政、立法与司法机关而言，后者则主要是指在诸如消费法律关系、医患法律关系、劳动法律关系等中作为弱势群体一方的公民的知情权。
; 知情权在中国虽已逐步引起关注并被个别法律规范所接纳，但总体上还主要停留在理论层面，缺乏系统的法律支撑，没有被确认为公民的基本权利，这会给信息社会的普通公民带来重大消极影响：由于不知与自身利益相关的重要情况，因而无法理性地安排自己的生活，不能很好地保护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财产损失，而这种损失在政府及有关组织与个人真实地公开相关信息的情况下本来是可以减少和避免的。[②] 笔者认为，公民知情权不仅仅是指政府及有关组织与个人做出关涉公民重大利益的行为之后公开相关信息，并给予公民一段适当的缓冲时间，使公民充分知悉；而且应当在做出行为之前和之中尊重并保障公民的知情权。
; 当公民作为行政行为的一方当事人——行政相对人时，其知情权的保障具有行政法上的特殊性。具体而言，行政相对人知情权是指在行政行为的运作过程之外与过程之内行政相对人获取信息的权利，对于行政主体而言提供信息则是其义务。
笔者以为，目前国内学者大多仅仅将对行政相对人知情权的制度保障局限于行政信息公开，实际上这仅仅是从抽象行政行为的角度出发，且限于抽象行政行为过程之后而具体行政行为中行政相对人的知情权问题尚未引起足够重视，后者主要体现在行政程序法律制度中，具体包括诸如告知、说明理由、教示等。另外听证作为使行政相对人在行政主体做出抽象行政行为（制定法律、法规、规章和各类政策）与具体行政行为决定过程中充分获取信息与表达意见的主要途径，也应是保障行政相对人知情权的重要方式之一。
; 下面本文以行政行为运作过程为研究模式[③]，探讨一下行政相对人知情权的行政法律制度保障问题。[④]
二、行政行为过程外相对人知情权的保障
宪法上的公民知情权，其最重要的方面是获取行政信息，需要行政法上的信息制度予以保障。知情权、信息自由和信息公开这三者，是密切相关的；单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。[⑤] 对行政相对人而言获取信息是其权利，而对行政主体而言提供信息则是其义务。在当今行政主导型社会中，保障公民知情权的最重要环节即是行政信息的公开或曰政务公开，对此行政主体理应承担最主要的信息义务。行政主体除了提供信息的义务外，还有管理信息、加工信息、扩散信息等义务。[⑥] 因此行政行为过程外相对人知情权的法律保障主要体现为行政信息公开制度。
具体而言，行政主体的信息公开包括两个方面：行政主体的主动公开和应相对人要求而公开。以下从这两个方面阐述一下信息公开的具体制度：
（一）行政主体主动公开信息
; 行政主体主动公开信息是指行政主体在不需要任何人请求的情况下，主动将其所掌握的行政信息通过各种渠道向公众公开。通过主动公开行政信息，可使公众了解各种法律、法规、政策等，从而采取于己有利的计划和行动；可使公众直接监督行政主体，防止行政腐败；还可使各行政主体之间互通资讯，以便提高行政效率，进行行政协助。详细而言，行政主体主动公开主要包括两类：一为行政主体依法必须主动公开信息，这体现为政府公告制度；二为行政主体不必主动公开，而是须将有关文件等放置于指定场所，以供公众查阅、复制。
; 第一，政府公告制度。这是强制性要求行政主体定期将行政法规、政策性文件、行政命令等涉及相对人权利义务的信息公布、发表在法定的媒介之上，使得行政信息能够及时、全面、主动地使公众知悉，否则这些行政行为不产生效力的制度。1、政府公告的范围一般来说应当包括：机关的组织、职能、工作方法、程序规则、实体规则、政策和影响公众权利的法律解释以及对上述文件的修改等。2、政府公告的有效要件包括：（1）时间。在任何法规或决定生效前，都必须对公众公告，否则就会使公众无法确定其行为的预期后果，无法预料自己的行为合法与否。如韩国《行政程序法》第5章第46条：“行政预告之期间应考虑预告内容的性质而定，若无特别理由，定为20日。”（2）法定的公告媒介。对媒介的选择须考虑到其权威性、固定性和广泛性，须保证每个民众都能确切知悉。只有在法定的公告媒介上公告的行政信息才能对相对人有效。一般来说，各国都有法定的政府公报，如美国的《联邦登记》、中国的《中华人民共和国国务院公报》等。[⑦] （3）标准文本。应当确定标准文本，以避免不同媒介上不同文本之间的误差给公众造成信息混乱。3、在政府公告制度中，已在法定媒介正式公告的信息，视为所有相对人已经知悉，不论某相对人实际上是否真正知道，均不影响该公告的效力。
; 第二，政府公告制度之外的其他须由行政主体主动公开信息的制度。除了以上必须进行政府的信息之外，还有一些行政信息不如上述信息重要，但作为行政行为的依据，仍然需要由行政主体主动予以公开。1、综观各国行政法的规定，我们将除政府公告之外的其他须由行政主体主动公开的信息归纳为以下几个方面：（1）作为先例的行政裁定及其理由。（2）政策说明和解释。（3）对公众有影响的政府公务员手册和指示。（4）重要政府公务员的财产情况。（5）合议制行政机关表决的记录。（6）合议制行政机关的会议。[⑧] 2、公开方式有：（1）行政主体将应公开的信息整理归类放置于特定公共场所，供公众查找、阅览，并为其提供必要的检索与复制，可以依法收取适当的成本费用。（2）通过报纸、杂志、电视、广播、网络等媒体在符合法律的情况下传播行政信息。（3）在行政机关举行会议时，可以在法定范围内允许公众旁听，以获得有关行政信息。旁听不包括发言的权利。（4）财产公开申报，是指公务员在任职后、离职前或其他法律规定的情况下向政府如实递交个人财产情况报告并同时向社会公开，允许公民查阅以及新闻媒体进行报道的制度。
（二）行政主体应相对人要求而公开信息
; 除了政府必须主动公开之外的行政信息，相对人可以通过向行政主体请求阅览、抄录或影印等方式来取得。行政主体这种依请求而公开信息的方式通常也被称为政府被动公开。行政主体未主动公开的信息，包括本身不属于应当主动公开的信息和应主动公开而未履行其公开义务的信息。如果公众没有法律上行政信息公开请求权，那么在行政主体不须主动公开信息或不履行主动公开的义务时，相对人将无法律依据要求其公开。因此为了使相对人的知情权得到确实保障，应当在信息公开立法中规定公众的行政信息公开请求权，而相应的行政主体负有应相对人请求而公开信息的义务。
; 相对人申请行政主体公开信息须依一定的程序和方式。目前各个国家和地区信息公开法都对此作了规定。如美国《情报自由法》中规定：“……每一机关在收到要求提供记录的申请时，必须对任何人迅速提供他所需要的记录，但公众的申请必须：（A）合理地说明所需要的记录。（B）符合机关公布的法规中规定的时间、地点、费用和应当遵守的程序。”一般而言，申请信息公开的程序为：1、相对人提出申请，应当遵守规定的时间、地点、方式等。2、被申请的行政主体在收到相对人的书面申请后，应于法定期间内做出准许与否的裁决。3、对于符合法定条件的信息公开申请，行政主体在依法核准后应立即将信息提供给申请人。
三、行政行为过程内相对人知情权的保障
; 相对人知情权在行政行为过程中具体体现为阅览卷宗权、听证权、受告知权、受说明理由权以及受教示权（它们之中都包含了请求权），由阅览卷宗制度、听证制度、告知制度、教示制度以及说明理由制度进行保障，行政主体在做出行为的过程中，如未切实有效履行与这些权利相对应的义务，都有可能导致其行为的不生效、无效或可撤消。
（一）阅览卷宗制度
行政相对人在行政程序中有一项重要权利，即阅览卷宗权，是司法程序中“武器平等”原则在行政程序中的体现。相对人在行政程序中通过抄写、阅读或影印卷宗及有关材料，对行政主体所搜集的证据、适用的法律法规、做出决定的动机、意见等有充分的了解后，可以采取有针对性的措施，做到有的放矢，可以与行政主体形成有效的对抗。
阅览卷宗制度实际上是行政主体对于行政程序中个案性信息的被动公开制度。与一般情况下的政府被动公开相比，阅览卷宗制度主要有以下特点：
第一，阅览卷宗制度的对象范围较小。一般情况下，各国行政程序法中对于阅览卷宗权人的范围作了一定的限制，大多是具体的行政程序中的当事人或其他利害关系人，因此阅览卷宗制度只是行政信息对特定相对人的公开。例如我国台湾地区“行政程序法”第46条第1款规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗。但以主张或维护其法律上利益有必要者为限。”而行政信息公开法中的被动公开所针对的则是一般的公众。
; 第二，阅览卷宗制度所要公开的信息仅限于个别行政程序的卷宗，且公开的内容也要受到限制，如前述台湾地区“行政程序法”第46条规定阅览卷宗必须“以主张或维护其法律上利益有必要者为限”。由于当事人或利害关系人在行政程序中当然有主张或维护其法律上的利益的必要，所以这里的“主张或维护其法律上利益”并非是用来判断当事人或利害关系人的申请，而是用以确定可以公开的有关资料或卷宗的范围；而行政信息的被动公开作为政府信息公开的一种方式，“以公开为原则，以不公开为例外”，只要不涉及法律限制的情况，一律都得公开。可见，阅览卷宗制度比“信息公开法”中政府被动公开的范围要小得多。[⑨]
（二）听证制度[⑩]
; 听证制度是行政程序法中的重要制度，已为现代各国行政程序法普遍采用。西方有关听证的思想已经有很长的历史。英国普通法中的“自然公正”原则一般被认为是西方听证制度最早的法理基础，以后美国“正当法律程序”又深化了这一法理基础；在大陆法系国家，法治国理论，特别是依法行政理论的完善，也为这些国家的行政听证制度直接提供了法理基础。[11] 如美国学者即认为行政听证制度是正当法律程序在行政领域的最基本的要求，它包括通知（notice）、听证（hearing）及理由之称述（statement of reason），意即行政主体在做出对公民个人权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给当事人充分称述自己立场和观点的机会，并使当事人获知做出该决定的理由。[12] 可见行政听证制度提供了一个行政主体与相对人之间进行信息交流的渠道，使得相对人广义上的知情权（寻求、接受和传递信息的权利）得到了保障。
; 具体而言，听证制度可划分为正式听证和非正式听证。正式听证，又称“审判型听证”（trial—type hearings），它是一种正式程序（formal procedures），意指“行政机关在制定法规时和做出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录做出决定的程序。”非正式听证，又称“咨询型听证”（reference—type hearings），它是一种非正式行政程序（informal procedures），是指“行政机关在制定法规或做出行政裁决时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录做出决定的程序”。[13]