2018论行政合同在构建社会主义和谐社会中的重大意义及其法律适用

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　　;论文提要：
; 行政合同是一种行政管理方式，是一种行政行为，又是一种合同行为，它兼有行政、民事的法律特征。它是将民事合同的种种优点嫁接到行政管理活动中，它最能体现以人为本的行政管理理念，最能实现人的潜能和价值。它一反传统行政管理手段的强力对抗的色彩，更具有公平、诚信、和谐、灵活的时代特征。在构建社会主义和谐社会过程中，行政合同将作为一种最具时代特色的管理模式，异军突起，广泛运用。在政府的和谐管理中，将是无可替代和备受青睐的。但我国现行行政法律制度中还没有关于行政合同的明确规定，如何建立和完善行政合同制度已刻不容缓。本文笔者就行政合同的概念、内涵、特征、与民事合同的区别、法律适用等问题及其在构建社会主义和谐社会中的重大意义和发展空间浅谈个人管见，以求教于大家同仁。
; 正文：
; “合同”即契约。我国法律中的合同与契约可以看作是同一概念，可以通用。行政合同也即行政契约，它是我国行政管理的一种法律手段。行政合同在西方国家是运用最为普遍的一种行政管理模式，尤其是市场经济较为发达的国家，行政合同可以渗透到行政事务和社会管理的方方面面。象美国的兵器购置合同，职业兵雇用合同等。我国在实行社会主义市场经济以前，大多运用指令性命令代替市场调节去管理经济和社会的诸多事务，没有行政合同这一概念。直到党的十三大才明确提出了以合同方式，确定国家与企业之间责、权、利关系的观点。“无论实行哪种经营责任制，都要运用法律手段以契约形式确定国家与企业之间，企业所有者与企业经营者之间的责权利关系”。这是我国提出和研究行政合同的依据。实际上，在此之前行政合同已经存在并在行政管理事务中发挥积极作用。如家庭联产承包合同，就是政府与农民签订的土地承包行政合同。这一类行政合同的履行，理顺了国家与农民这一在中国占主体地位的庞大的阶级群体之间的关系，调动了广大农民的积极性，极大地解放并发展了农村生产力，对当时的社会无疑是久旱之甘霖。在建立社会主义市场经济的过程中，经过经济体制改革和政治体制改革，政府的职能不断转变，政府的管理观念不断更新，管理模式不断创新，管理手段更趋多样性。于是出现了企业承包合同，科技开发合同，土地使用权转让合同，农产品定购合同，公务员借调招聘合同，行政租赁合同等以行政管理为目的行政合同。但是纵观我国现行的行政方面的法律、法规，对行政合同的规定和阐述几乎是空白，更没有关于行政合同纠纷的解决途径和法律适用方面的明确规定。
; 中共中央十六届四中全会提出了加强党的执政能力建设，党的执政能力，就是提出和运用正确的理论，路线方针，政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务，经济和文化事业……。加强党的执政能力的总体目标是：“……成为科学执政，民主执政，依法执政的政党……”主要任务是：“……不断提高构建社会主义和谐社会的能力……”。由此可见，如何完成构建社会主义和谐社会这一政治任务，如何使我们党成为科学执政，民主执政，依法执政的政党，是当今社会对中国共产党的时代呼唤，更是对具体执行党的路线、方针、政策等党的意志的国家政府的时代要求。因此，作为行使管理职权的政府，如何在管理国家事务过程中，把党的意志充分实现，把党的执政能力充分体现，有极大的现实意义和深远的历史意义。这就要求政府穷尽一切行政管理手段，寻找最佳管理方式，树立和谐管理理念，建立和谐管理模式，构建和谐社会。而诸多管理方法中，惟有行政合同最能体现以人为本的行政管理理念，最能实现人的潜能和价值，也最能在政府这一行政主体与管理相对人之间架起和谐的管理与被管理的行政运行桥梁。因此，行政合同在当今以人为本，构建和谐社会的时代氛围中，有极大的价值潜力和发展空间。本文，笔者想就行政合同的诸多问题谈谈个人浅见，目的是抛砖引玉，引起社会各界对行政合同的广泛关注。
; 一、行政合同的概念及内涵
; （一）行政合同的概念
; 行政合同是指行政主体为实现某项行政管理目标或行使行政职能而与其他行政机关或与公民、法人、其他组织之间，在双方意思表示一致的基础上而达成的协议。
; 这一概念是根据行政合同的特点和行政法学理论关于行政合同的一般原理对行政合同的界定，它有以下几个含义：
; 1、行政合同体现的是行政法律关系，它的主体一方当事人必定是行政主体（包括国家行政机关，法律法规授权的组织，或受委托的组织和个人），客体是一定的管理目标，它的内容是合同双方当事人的权利和义务。
; 2、签订行政合同的目的是行政主体为了行使管理职能，为了实现一定的管理目标，签订行政合同是行政机关的特殊行政行为。
; 3、行政合同必须在双方意思一致的基础上签订，因为它首先是合同（契约），“契约是由双方意思表示一致而产生相互间法律关系的一种约定”。但它是在行政管理活动中的契约形式，应掌握其特殊性。
; （二）行政合同的原则
; 行政合同的原则，就是签订行政合同时应当遵循的一般规律和基本要求，它是行政合同所特有的。
; 1、公平公开原则。公平就是行政合同在签订时应体现双方当事人的权利义务的公平，还体现在作为行政合中一方的行政主体，与其它的行政相对人在签订性质相同的行政合同时，要公平平等对待。公开，就是签订合同过程要公开。因为行政合同是政府的行政行为，只有公开、透明才能防止行政权能的滥用，才能加强社会监督，防止行政腐败；同时，公开也是行政相对人协作行政机关参与管理社会事务的需要。现在不是流行“知情权”吗，这也是行政相对方知情权的重要体现。
; 2、行政效益优先原则。签订行政合同是为了社会公共利益而进行的行政行为，它追求的是行政效益的最大化。因此，行政合同在其签订、履行及变更、解除的全过程都贯穿一个原则，就是行政效益优先。若为行政效益，行政主体可以选定此相对人而不选彼相对人，可以单方面中止、终止、变更和解除合同。当然，行政相对人有监督权、申诉权及获得补救权，但不能因签订的有合同去对抗行政主体因公共利益而行使行政职能。
; （三）行政合同的内容
; 行政合同的内容是双方当事人的权利，义务。
; 1、行政主体的权利
; （1）选择合同相对方的权利。行政主体如决定就某项管理签订行政合同（如政府准备在某一行政区域搞开荒植树），可以依法或依职权选择确定当事人（本行政区域的荒地周边居民），被确定的当事人在有能力履行的情况下不能拒绝签订。
; （2）享有指挥权和监督权。这是行政合同的特别之处，当然，行政主体行使这二项权利，必须有法律依据或法律精神可供参照。
; （3）单方面中止、终止、变更或解除合同的权利。这在前面已经有所阐述，具体地说就是行政主体有权根据法律、法规、政策、计划或当前社会形势、公共利益的需要，随时中止、终止、变更或解除合同。当然，这些行为必须是遵循公益优先，并给相对方合理的补偿救济，否则就是行政职权的滥用。
; （4）制裁权。就是行政主体对行政相对方不履行或不正确、不全面履行行政合同，可以对其进行制裁，包括金钱制裁和强制执行。制裁不是处罚，其目的是督促相对方履行合同。
; 2、行政主体的义务
; （1）按照约定给相对人报酬。
; （2）按照约定给相对人优惠和照顾。优惠和照顾有的是为了鼓励相对方积极履行义务，实现合同目标，有的是合同目的实现后，行政主体的承诺。
; （3）给予相对方补偿救济和损害赔偿的义务。在行政合同履行中，凡是因行政主体的原因或因不可抗力的原因，加重了相对方履行合同的困难或行政主体单方面解除、变更合同的，都要合理合法地给予合同相对方补偿或赔偿。
; 3、行政相对方的权利和义务
; 行政合同相对方的权利和义务是同行政主体的义务和权利相对应的，派生出来的。具体地说，有要求获得报酬的权利，要求享受优惠与照顾的权利，要求得到补偿和赔偿的权利；也有按合同履行的义务，接受指挥与监督的义务，接受制裁的义务。
; 二、行政合同的特征及与民事合同的区别
行政合同具有以下特征：
; （一）合同当事人中必须有一方是行政主体。它是因行使行政职权才成为合同当事人，它不是以平等主体身份出现的，行政主体一方享有优先权。
; （二）签订行政合同的目的是为了履行行政机关的职能，实现国家的行政管理目标。
; （三）行政合同双方当事人地位不平等，有行政管理与被管理的关系。
; （四）行政合同在意志取向上，体现了双方意思竞合，是一种双方行为。这与一般行政行为有本质的区别。
; （五）行政合同必须是有形载体，即以书面形式为要件。因为行政合同在我国法律法规中并没有独立的地位和明确的表述，所以其表现形式和名称也不尽统一，有“任务书”、“责任书”、“责任状”、“协议书”、“目标计划”、“合同书”、“约定书”等多种形式，但都必须以书面形式出现。
; 从上述特征可以看出，行政合同与民事（经济）合同的区别非常明显。
; 首先，在合同主体方面。行政合同必有一方是行政主体，合同双方地位是不平等的，它们之间有管理和被管理的关系，有一方始终处于主导地位。而民事（经济）合同双方当事人的法律地位是平等的。“没有当事人法律地位的平等，也就无所谓合同”。