2018试论完善我国行政许可听证制度

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　　[摘要]：行政许可听证制度作为行政程序中的核心要素，可以给相对人参与许可决策的机会，保证许可客观、公平、公正。从听证制度的渊源和《行政许可法》立法宗旨角度分析，该法有关听证的规定存在着不足，应在扩大听证内容和听证参与人的范围，建立稳定、高效的听证主持人队伍，以及丰富听证形式等方面完善我国行政许可听证制度。
　　[关键词] 行政许可 听证制度 职能分离
　　听证制度是现代行政程序法中核心制度，为各国所广泛采用。我国1996年制定的《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序，这在我国行政程序立法历史上具有里程碑的意义。之后，听证扩展适用至政府价格决策、城市规划、行政立法、行政裁决等领域。2002年1月12日国家计委主持举行的铁路价格听证会，由中央电视台向全国现场直播，使得听证会成为普通老百姓所熟知的话题。如今，听证制度又一次被引入到行政许可领域，从而使听证制度在我国适用范围日益扩大。行政许可听证是指行政许可机关在作出是否准予行政许可的决定之前，告知申请人或者利害关系人听证权利，申请人或者利害关系人陈述意见、提供证据、申辩、质证以及行政许可机关听取意见、接纳证据并作出相应决定的程序法律制度。严格来说，听证并不是一个独立的行政许可程序，它只是行政许可审查过程中的一个特殊程序。[1]虽然并不是每项行政许可都必须要经过听证程序，但听证在一些重大的行政许可尤其是涉及利害关系人正当权益时的适用却具有十分重要的意义。通常认为，行政许可中的听证程序体现了对许可申请人及其他利害关系人的尊重，通过吸收申请人及其他利害关系人的参与，既有利于保障其实体权利和程序权利的实现，也能够为行政许可机关作出正确的行政许可决定奠定坚实的基础，从而增强行政许可决定的可接受性。
　　我国《行政许可法》明确规定了行政许可听证制度。在第四节用了三条的篇幅规定了听证的提起、范围和程序, 声明申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用, 听证公开和根据听证笔录作出行政决定等一系列内容, 但我们认为，该法有关听证的内容仍存在下列尚待完善之处。
　　一、从深度和广度上扩大行政许可听证的适用范围
　　对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项，行政许可法规定为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”，从立法本意来看，是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以概括，将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行决定，能够照顾到不同种类行政行为的特点，为听证的范围不断扩大留下充分空间。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而且就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见，只有极少数做了类似规定。例如，根据《公共文化体育设施条例》有关条款规定，对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级政府批准；而涉及大型公共文化体育设施的，上一级政府在批准前，因当举行听证会，听取公众意见。[2]
　　期望许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行听证又有一定的难度。在行政许可实施过程中，往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突：对于某个具体的申请人来说，行政机关作出准予许可的决定意味着其可以从事某种特定的活动，即属于一种受益性行政行为，申请人自然不会要求听证；然而此时行政许可决定常常会对公共利益构成潜在的威胁，如征地拆迁许可、排污许可一旦北批准，广大拆迁户及污染源附近不特定居民的利益就会受损，且这种不利影响往往是长期的、全局性的。这可能使利害关系人的合法权益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修订行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序予以高度重视。另一方面，我国应借鉴各国常用的两大类标准,从广度和深度上拓展听证的适用范围。一是行为标准, 其依据是行政行为的性质和种类; 二是利益标准,依据是相对人在行政程序中的利益范围。此两项标准是密不可分的。具体而言, 在确定某一行为是否适用听证程序时, 首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响, 其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益, 最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件, 就可适用行政听证。[3]
　　对于许可机关应申请举行听证的事项，行政许可法规定为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项，对于此类事项，相对人提出申请的，许可机关即有组织听证的义务。行政许可法对于应申请举行听证的事项规定的较为原则，这给予许可机关较大的自由裁量权，具有较强的灵活性。但弊端也是十分明显的，它将会经常发生相对人认为某行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，而许可机关认为不是的情况。下面所举的美国1946年“阿什巴克尔广播公司诉联邦电讯委员会案”就是以上弊端的具体体现，该案的基本案情如下：
　　联邦电讯委员会先后收到两个公司请求广播执照的申请，这两个公司在邻近不远的地方，而申请使用的频率相同。由于两个频率互相干扰，所以电讯委员会只能批准其中一个申请。根据当时的电讯法规定，批准执照的决定不用听证，而拒绝批准的决定必须举行正式听证。联邦电讯委员未经听证，批准其中一个申请，同时通知另一公司举行听证，后者不服提起诉讼，最高法院判决认为联邦电讯委员会的决定侵犯了被拒绝公司所享有的听证权利，因为对前一公司的实现批准使得给予后一公司的听证形同虚设。为了维护两个当事人的听证权利，判决要求联邦电讯委员会必须合并互相排斥的申请，举行比较听证，在听取和审判各申请人的辩论和证据以后，才能作出决定。[4]
　　一般而言， “多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人的行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可等”[5]，应当视为直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，但这在实践中仍将可能被规避。这就需要借鉴行政处罚中对“较大数额罚款”的界定方法，对适用范围以列举的方法作出较为细致、明确的界定并确定评判的具体方法和制度，便于实施中的准确把握。
　　此外，随着媒体对听证会的介入和不断曝光，我们发现很多听证会都流于形式，听政结果与行政许可事项涉及的利害关系人的期望存在着较大差距（如春运票价上涨听证会），这也极大的挫伤了利害关系人参加听证的积极性。听证会作为现代决策形式，自推行以来至今少有实效，“听而不证”几成通病。广州社情民意研究中心曾有一项调查表明：认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟占62.5％，其中15.5％的人认为“是形式主义”。虽然听证的本意是听取证据，但听证的内容不可能不涉及基于证据事实的法律适用问题，当事人参加听证的目的，可能并非仅仅是因为事实问题，而是还希望通过听证，对作为决定根据的法律问题进行质证和辩论，从而影响行政许可决定。如果听证程序仅仅给予了当事人讨论案件的事实，而将拟适用的规范性文件排除在外，行政相对人就可能不知道行政许可行为是否或究竟适用了什么法律，是否应该适用该法律，这势必会影响到当事人权利的行使，从而影响听证的公正性。因此，听证内容不仅应包括程序问题还应包括实体问题。
　　二、适当扩大听证参加人的范围
　　为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势，比如日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，不利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。美国在相关判例中也确认了此原则。[6]