2018论行政指导在环境管理中的实现

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　　关键词: 环境管理/行政指导/法律制度
内容提要: 行政指导作为一种新型的环境行政管理手段，属于灵活柔软的管理方式，由于其显著的效果而得到广泛的应用。环境行政指导对环境立法起到检验和预测作用，也与常规的环境行政管理相辅相成，对环境污染起到防治作用。在我国，虽然政策、法律已经对环境行政指导的作出了一些相应规定，但是还存在很多缺陷，理论研究不足、缺乏程序控制、救济机制不完备等。我国应当完善环境指导立法、加强公众参与、促进环境行政指导信息公开、完善相应的激励机制。
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环境行政指导作为一种新型的环境行政管理手段，自问世以来，由于其手段的灵活性，效果的显著性而得到广泛的应用。在我国，虽然对环境行政指导的研究较少，但是大量的实践证明，环境行政指导在环境保护领域发挥着重要的作用，而且在一些环境保护法律法规中也有不同程度的体现。本文分析了对行政指导制度的特征及其在环境行政管理中的具体体现，指出了我国环境行政指导制度存在的问题，并提出了完善的方法。
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一、行政指导制度的特征及其在环境行政管理中的体现
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;我国行政法学界对行政指导的研究相对滞后，已有学者开始关注行政指导问题，但总的来说这方面的研究还比较薄弱，也没有关于行政指导的专门立法。关于行政指导的施行对象、表现形式、依据均有争论。现分析如下：
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第一，行政指导在施行对象上是否只能针对特定的行政相对人个别施行，而不能大范围施行。有学者认为，行政指导应针对特定的组织或个人[i]，有的学者则认为行政指导针对的是社会上具体的公民、法人或其他组织[ii]，还有的学者认为行政指导针对的是特定的行政相对人[iii]。
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这种建立在针对特定行政相对人进行指导的理论无法解释我国经济活动和行政管理中的很多问题，例如我国发布的产业政策对相关产业进行指导，在全国范围内对相关产业产生了巨大的影响，并不局限与特定的企业和个人。日本的行政指导领域是非常宽广的，对特定企业的行政指导只不过是日本通过产业政策对经济进行指导的具体表现。
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第二，行政指导行为在性质上是否只包括具体行政行为而不包括抽象行政行为。这个问题与上面的问题相关联。通常我们认为针对特定对象的行政行为都是具体行政行为，而抽象行政行为的特征则是针对不特定对象，可以反复适用。有学者基于行政指导只能针对特定行政相对人的理论不承认行政指导中含有抽象行政行为。
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这个问题可以分两个层次进行探讨：一方面，考察各国行政指导制度和我国的表现实践，我们可以看到各国都在大量运用制定产业政策、投资导向政策、经济发展纲要等方式进行行政指导，抽象行政行为实际上在行政指导中承担着更为重要的作用。另一方面，针对特定的对象进行的行政指导也往往是为了实现国家的产业政策、经济发展规划设立的目标。由于行政指导的特殊性，不仅可以有法律法规依据，还可以有政策依据，政策依据本身往往是行政指导有机组成部分。因此，在行政指导中排除抽象行政行为是不适当的。如果真的排除了抽象行政行为的行政指导，那么行政指导的作用就会被大大压缩，起不到应有的作用。
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第三，行政指导是否必须有法律依据。我国学者大多主张行政指导应当有法律、法规依据。有学者认为，行政指导应当在法律法规规定的权限范围内进行。[iv]有的学者更指出，行政指导应当有组织法上的依据，也可以根据政策施行。日本学者通常对于行政指导的法律依据则没有过多强调。日本学者盐野宏认为行政指导不应当超过组织规范的范围；行政指导是事实行为，对于行政相对人没有直接的强制，因而无论是依据侵害保留，还是根据权力保留的原则，行政指导都不需要法律依据。[v]笔者认为，行政指导的法律依据在于其本身职能的限制和行政管理领域内的法律、法规和规章，以及国家和地方政府的重大政策。我国市场经济条件下，特别是在尚无具体法律规范的领域中，主要是基于法律精神、原则和政策规定而采取的行政指导措施，显然具有广义的“法”的依据，是现代依法行政的一种特殊表现形式。因此，不能仅仅看到某些行政指导行为没有行政法上的具体规定这一表面现象，就简单地得出行政指导不合法的结论。现阶段，一味强调行政指导必须要具有组织法和实体法的双重依据，在我国是很难做到的，也没有必要做到。
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第四，行政指导是否与行政计划、行政许可、行政处罚等截然分开。很多学者在研究行政指导时，一再强调行政指导的独特属性，忽视了行政指导与行政计划、行政许可、行政处罚等手段的密切联系，结果却使得行政指导的定义更加模糊，甚至被忽视。实际上，行政指导作用于行政管理的各个领域（盐野宏语），必然与其他行政手段交替运用或者互相辅助。将行政指导强行与其他行政手段隔绝的结果是行政指导成了虚幻的影子，最后难以说清楚行政指导究竟是什么。
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; 将行政指导运用于环境行政管理领域，是环境行政管理的内在要求，也是现代民主与法治在行政管理中的必然体现。目前，在环境行政管理中，行政指导具体体现是：
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第一，在国家政策中有很多体现。与法律相比较，国家政策对于环境行政指导的规定，更为直接、灵活。国务院分别于2002年2月和2002年3月修订公布了《指导外商投资方向规定》和《外商投资产业指导目录》，这两个政策性文件都充分考虑到环境资源的保护。国务院在《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(2000年修订)》中对生态环境保护有相关的规定：珍稀濒危植物、野生动物保护及森林公园建设，野生动植物基因库建设，生态环境及小流域综合治理工程，《国家重点行业清洁生产导向目录(第一批)》中为推行清洁生产，引导企业采用先进的清洁生产工艺和技术，积极防治工程污染作了明确的规定。
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; 第二，单行法中有很多环境行政指导的具体规定。《大气污染防治法》第9条规定：国家和支持大气污染防治的科学技术研究推广先进适用的大气污染防治技术，鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。国家鼓励和支持环境保护产业的发展。第26条：国家采取有利煤炭清洁利用的经济、技术的开发和利用。第30条：国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车辆，国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油，采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。第45条国家鼓励支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用，逐步减少消耗臭氧层物质的产量，直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。
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; 《固体废物污染防治法》第4条规定：国家鼓励支持开展清洁生产，减少固体废物的产生量，国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废弃物实行充分和合理利用，并采取有利于固体废物，综合利用活动的经济、技术政策和措施。第5条：国家鼓励支持有利于保护环境的集中处理固体废弃物的措施。第6条：县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治工作纳入环境保护规划，并采取有利于固体废物污染防治的经济、技术政策和措施。第7条：国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发，推广先进的防治技术和普及固体废物污染环境防治的科学知识。第8条、第18条、第37条也对环境行政指导作出了相应规定。
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  《清洁生产促进法》第4条规定：国家鼓励和促进清洁生产，国务院和县级以上地方人民政府，应当将清洁生产纳入国民经济和社会发展计划以及环境保护资源利用、产业发展、区域开发等规划。第6条：国家鼓励开展有关清洁生产的科学研究、技术开发和国际合作，组织宣传，普及清洁生产知识，推广清洁生产技术。国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传，教育、推广，实施及监督。第l6条；各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。第32条、第33条、第34条、第35条、第36条也有相关规定。
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《中华人民共和国自然保护区条例》第4条规定：国家采取有利于发展自然保护区的经济，技术政策和措施。将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划。第9条：对建设管理自然保护区以及在有关的科学研究中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。
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《环境保护法》第5条规定：国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，普及环境保护的科学知识。第8条：对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人由人民政府给予奖励。
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; 上述政策与法律规定都是环境行政指导制度的具体体现。环境行政指导主要起导向作用，使用鼓励、奖励、税收杠杆等方式，引导相对人实施有利环境保护的行为。