2018后农业税时代的行政法治缺失与建构

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　　摘要:本文以后农业税时代的乡镇机构改革为实例,具体地分析了当前乡镇机构改革中发生的与行政法治相悖的一系列的具体问题,并对这些问题提出了因应性的法律对策。
关键词:行政权; 行政主体; 行政法治
温家宝总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时强调:在全国范围内,大幅度、大范围减免农业税,并重点推进乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政管理体制等改革。随后,第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过了废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。为此,与废除农业税相配套,后农业税时代的全国乡镇机构改革全面展开。本文以湖北省某乡为例,拟分析乡镇行政体制改革中存在的法治缺失以及废除农业税后因公共财政变化而导致的行政法治存在的问题,并就此提出具体的解决对策。
一、 废除农业税引发的行政法治缺失
(一) 乡镇机构改革实践与法治行政相悖
现代行政是法治行政。行政法治的一项基本原则就是法律保留。所谓法律保留,即指国家某些事项只能由立法机关立法,而不能由行政机关立法,除非行政机关基于立法机关的授权。我国《立法法》第八条、第九条规定,属于国家基本政治制度、经济制度的事项只能由全国人民代表大会及其常务委员会通过法律加以规定。但如果这些事项尚未制定法律的,可根据实际情况由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院对其中部分事项制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
《立法法》第八条第二项规定:各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权只能制定为法律。乡镇人民政府作为我国的基层政权组织,有关其组织和职权事项无疑属于法律保留的范围。乡镇人民政府的机构、职权的撤、销、并、转以及工作人员的精简只能由法律规定或者由全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规规定。而在农业税废除后的乡镇机构改革中,该乡的改革依据却是省委文件。
该乡根据省委文件精神而不是政府组织法或编制法或编制法规,核定行政编制和财政所事业编制,并且根据编制数目对原有机构进行了大规模的撤、销、并、转。①该乡机构改革实况表明,我国行政组织法律制度的滞后和缺乏严重制约乡镇机构改革的步伐,乡镇机构改革处于无法可依的状态。显然,撤销政府机构而重新设置新的机构以及核定工作人员编制没有法律依据,不符合法律保留原则。
(二) 行政财权事权配置与给付行政相悖
根据行政的任务,可把行政分为秩序行政和给付行政。给付行政是指行政主体通过给予的形式,使个人或团体得到实际利益,并追求一种利益的行政,具体包括对生活弱者的保护、公共设施的管理等方面的内容。随着行政法治的进程的发展,从秩序行政逐渐发展为给付行政,成为现代国家行政管理的重要形式与标志。
经过20多年的改革开放,我国的国民经济和社会事业获得了巨大发展,国家财政实力不断增强,财政收入稳定增长的机制已经基本形成,农业税占国家财政收入的比重不断下降。虽然农业税占中央财政收入的比例从1950年的51%下降到现在的不足1%,取消农业税对中央财政减收的影响不大,但废除农业税却极大影响地方财政尤其乡镇财政收入,乡镇财政收入一般减少50%左右。根据十届人大二次会议财政报告,农业税取消前,2003年中央财政自给系数是1.596,地方财政自给系数是0.573。农业税取消后,在现行分税制条件下,地方财政自给系数不容质疑将会变得更低。相应地,地方财政提供公共产品的能力更弱,给付行政显得更力不从心。
地方事务千头万绪,地方财政开支名目繁多,涉及地方安全、公共产品建设、计划生育、文教卫生、发展经济等诸多方面。在地方行政财权大幅度减少的情况下,国家一方面通过中央转移支付弥补地方损失,另一方面通过乡镇机构改革以减员增效。但从乡镇改革实践可以看出:机构改革人员分流并没有实际减少人员经费。所以乡级财政不得不力保机构运转,使得公共产品等公益支付力不从心。比如根据国务院发展研究中心的一项调查,我国农村义务教育投入中78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,11%左右由省财政负担,中央财政负担仅为2%。在农业税废除前,乡镇债务已普遍沉重,比如据农业部的一项调查表明:2001年我国乡级债务达到1776亿元。平均每个乡镇欠债700万元。在农业税废除财政收入减少的情况下,乡级政府很难兑现农村义务教育投入。此外,转移支付因缺乏法律或者行政法规的规制难以到位,另一方面因计算方式本身的问题转移支付核定的数目并不一定能满足乡镇的实际需求。中央与地方的行政财权与事权不配套,乡镇行政财权与事权不配套,严重阻碍地方公共事务的落实。基于以上事实人们不得不思考:如果乡镇财政公共支出缺口,地方公共财政无力提供的公共产品是重新转嫁给农民?还是由政府之外的社会提供?或是由上级政府提供?转嫁给农民违背减免农民负担的大政方针;转嫁给上级政府显然也有困难,因为上级政府的财力也十分有限;那么转移给社会又可不可行呢?这涉及到政府向其他行政权主体分权。