2018判决被告重作具体行政行为探析

2656080

　　　摘　要：　对行政诉讼中判决被告重作具体行政行为应具备的条件、重作具体行政行为的期限、逾期不重作具体行政行为应承担的法律责任、重作具体行政行为的法律限制及其司法监督等问题进行了分析与探讨。
　　关键词：具体行政行为；判决重作；司法监督
　　根据我国行政诉讼法的规定，被告作出的具体行政行为违法的，人民法院有权依法判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。但人民法院判决被告重新作出具体行政行为应具备哪些条件？人民法院是否必须判决被告重作具体行政行为？应判决被告在多长期限内重作具体行政行为？被告逾期不重作具体行政行为应承担什么样的法律责任？对被告重新作出的具体行政行为如何进行司法监督？这些问题在立法上没有作出明确规定，在执法与司法实践中却亟待解决。对此，笔者作下列探析。
　　一、判决被告重作具体行政行为应具备的条件
　　1.被诉的具体行政行为被人民法院判决撤销
　　判决被告重作具体行政行为是指人民法院对已受理的行政案件经过审理，认定被告作出的具体行政行为违法，依法判决撤销并同时责令被告重新作出具体行政行为的—种判决形式。判决被告重作具体行政行为不是一个独立的判决，而是依附于撤销判决的一个从判决，或者说是撤销判决的—种补充。①撤销具体行政行为的判决是重作具体行政行为的判决的前提，没有撤销判决，也就没有重作具体行政行为的判决。撤销判决又包括两种类型：一是判决撤销被诉的全部具体行政行为。这种判决是从整体上对具体行政行为的否定，使具体行政行为向前向后均失去效力，行政机关不得基于同一事实或理由重新作出行政决定；二是判决撤销被诉的部分具体行政行为。这种判决适用于行政行为具有可分性，而且行政行为部分合法，部分违法的情况。法院判决维持合法的部分，撤销其违法的部分。②根据我国《行政诉讼法》第54条第2项的规定，具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当判决撤销或者部分撤销：主要证据不足；适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权等。
　　2.被违法具体行政行为处理的问题需要得到重新处理
　　由于撤销判决在不少情况下将导致行政法律关系的消灭，每—个撤销判决并不必然会产生出—个重作具体行政行为的判决。只有在撤销判决后，行政法律关系中的具体问题并没有得到解决，即被违法具体行政行为处理的问题需要得到重新处理，且被告仍有作出具体行政行为的必要和可能时，人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为。被违法的具体行政行为处理的问题需要得到重新处理，主要包括两种情况：一是原告确有违法行为需要受到制裁，具有可罚性。如行政机关对实施了某种违法行为的公民甲作出行政处罚决定时适用法律、法规错误，该处罚行为是违法的，应予撤销。但公民甲的违法行为是实际存在的，且不存在法定的阻却事由（如公民甲因车祸丧身等）而不能实施处罚，故必须同时判决行政机关对公民甲重新实施处罚。二是原告的合法权益需要得到保护，某项权利需要被赋予，具有受益性。如行政机关在征用土地时没有按法定标准对公民甲进行补偿，补偿数额过低，甲不服，向人民法院起诉后，人民法院应判决撤销某行政机关作出的补偿决定，并同时判决该行政机关重新依法作出补偿决定。
　　3.需要重新处理的问题在被告的职权范围之内
　　人民法院在审理行政案件的过程中，认定被告作出的具体行政行为违法，在判决撤销后，发现需要更新处理的问题已不在被告的职权范围之内，在此情况下，法院是否可以判决被告以外的其他有权的行政机关重作具体行政行为呢？有学者认为，我国目前在司法实践中采取的向被告以外的行政主体提出司法建议，提示其履行法定职责，这不是解决问题的最好办法。因为司法建议并没有强制执行力，如果被建议的行政机关拒绝采纳，则司法建议就没有任何意义。要解决这一问题，就必须充分发挥司法的能动作用，启动追加第三人的法律程序，将需要重作的具体行政行为判决给最适宜的行政机关。且认为从诉讼效益和行政效率的要求看，这是解决问题的较好的法律方法。③对此，笔者不敢苟同。尽管司法活动具有能动性，但它不能冲破法律的底线，不能违背法律的基本规定。既然我国《行政诉讼法》第54条明确规定，人民法院判决撤销或部分撤销违法具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为，则人民法院必须依此规定行事。即使启动追加第三人的法律程序，让被越权的行政机关作为第三人参加到诉讼中来，人民法院也只能向作为第三人的被越权的行政机关提出司法建议，建议由其重作具体行政行为，而不能直接判决其重作具体行政行为。也不能简单认为司法建议没有强制执行力，如果被建议的行政机关拒绝采纳，司法建议就没有任何意义。笔者认为，司法建议是由人民法院依法作出的，它对被建议的行政机关应该是具有法律约束力的，被建议的行政机关应当按司法建议的要求办事，并将处理结果及时告知给提出建议的人民法院。如果人民法院不采用司法建议这种方式，而直接判决作为第三人的被越权的行政机关重作具体行政行为，一来缺乏法律依据；二来如果被越权的行政机关拒绝重作具体行政行为，则人民法院又能对其采取什么样的执行措施呢？这显然在我国《行政诉讼法》中没有相应的规定，如果出现这种情况，则人民法院的判决不同样变得没有意义了吗？因此，笔者认为，违法的具体行政行为被人民法院判决撤销后，只有需要重新处理的问题仍在被告的职权范围之内时，人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为；如果需要重新处理的问题已超出了被告的职权范围，则人民法院不能判决被告重新作出具体行政行为，也不能直接判决有权的行政机关重作具体行政行为，但应向有权的行政机关提出司法建议，建议其重作具体行政行为。
　　只有同时具备了上述条件时，人民法院才能判决被告重新作出具体行政行为，否则，就不能采用这一判决形式。
　　二、人民法院是否必须判决被告重作具体行政行为
　　根据我国《行政诉讼法》第54条第2项的规定，人民法院判决撤销或部分撤销违法的具体行政行为时，可以判决被告重新作出具体行政行为。在立法上采用的是“可以”这—法律用语，有人认为，在行政诉讼法中规定的“人民法院判决被告重新作出具体行政行为”属于任意性规范，而不属于强制性规范，即使在具备上述重作条件的情况下，人民法院也不是必须判决被告重作具体行政行为，而是可以判决被告重作具体行政行为，也可以不判决被告重作具体行政行为。笔者认为，这是对行政诉讼法立法本意的—种误解，在行政诉讼法中设定判决被告重新作出具体行政行为的目的，在于让行政法律关系中的具体问题得到全面解决，使公共利益和个人利益得到切实保护。因此，人民法院在审理行政案件时，应当兼顾公共利益和个人利益，应当从既有利于维护公共利益又能保护公民合法权益的角度出发去行使审判权。如果经审查发现被告作出的具体行政行为违法，人民法院依法判决撤销，但被告与原告之间如仍存有法律问题需要得到解决时，则人民法院应同时判决被告重新作出具体行政行为。否则，就会误导双方当事人的行为，这要么对维护公共利益不利，要么对保护公民、法人及其他组织的合法权益不利。例如，公民甲实施了某种违法行为，行政机关对其实施处罚时适用法律、法规错误，则该处罚行为是违法的，应予撤销，但公民甲也应受到处罚。此时，如果人民法院只判决撤销被告作出的违法处罚行为，却不判决被告重新作出具体行政行为的话，就会令被告认为，既然人民法院没有判决其重新作出具体行政行为，则即使原告的违法行为需要得到重新处罚，也不必或不能重作具体行政行为，否则会引起因原告又起诉而带来的麻烦；也会使原告认为，虽然自己有违法行为，但案件已经经历了人民法院的审判过程，人民法院的裁判对被告是具有约束力的，既然人民法院在判决撤销被告作出的具体行政行为时没有一并判决被告重作具体行政行为，则被告无论如何也不能对其重新作出具体行政行为。即使被告依据新的事实和理由作出了与原具体行政行为不同的行为，且是合法合理的，也会令原告认为被告是在对自己进行报复，从心理上难以接受。如在此时，原告又起诉到人民法院，则会使人民法院陷入两难境地：如果判决撤销被告重新作出的具体行政行为，没有理由。因为原告实施的违法行为确实需要受到制裁，且被告重新作出的具体行政行为也是合法合理的；如果法院判决维持被告重新作出的具体行政行为，也显得有些不妥，因为法院在判决撤销违法的具体行政行为之时并没有判决被告重新作出具体行政行为。