2018从行政许可法看私人权益保护原则（下）

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　　（三）需要行政许可的事项的裁量基准在现实中，往往有法律规定，但是具体行政行为应该如何进行并没有非常明确，也就是说，行政法律法规授予行政机关以很大的行政许可的裁量权能。然而，法律本身缺乏明确的规则标准来保证这些裁量权本身都能够按照法律的目的得以行使。这一立法概括性空白授权1的缺陷导致实际中的不合理但合法的行政裁量在行政许可领域的大量存在[13].对于行政许可的裁量的性质的认识，学界有不同的见解。有的学者认为行政许可是一种自由裁量行为，有的学者认为行政许可主要是羁束裁量行为[14]，只有在例外情况下（如在某些特殊领域或是特别许可）才存在自由裁量式的行政许可。我们认为行政许可并非是对第三人赋予权利的恩赐行为，而只是对其是否符合法律法规规定的权利资格和行使权利的条件进行审查核实。行政许可的裁量基准必须遵循“原则许可制”[15]，只要申请事项中不存在法定的欠格事项以及其他不应当给予的事项，行政机关原则上应当给予许可。行政许可并非是设定权利的行为，而是对权利行使限制条件的解除，因此如果对已经具备了许可要件而不予许可，就构成了对申请人原本拥有的合法权利和自由的侵犯。在德国，“裁量压缩至零”理论是源于警察法的一项较新的行政裁量理论。裁量原本指行政机关可以在不同行政决定之间作出选择，然而在某些情况下，只有一种行政决定才没有裁量瑕疵，其他行政决定都具有裁量瑕疵，即行政机关的选择可能性被压缩到只有一种选择，行政机关就有义务选择此项没有裁量瑕疵的行政决定，这种情况就是“裁量压缩至零”[16].《行政许可法》规定，“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”从这种意义上，行政机关在作出许可时采用“裁量压缩至零”的方法，只要具备法定条件标准，即不构成具体法律，法规所规定的对社会公共利益的障碍时，申请人就有获得许可的权利，行政机关不得拒绝。
　　（四）公民参与行政许可的程序过程
　　或者说行政审批改革的问题直接牵涉到作为法治根本性原理的“依法行政”原则。以前一般所理解的“依法行政”原则，往往导致一种观点：即行政实体管理才是目的，而相对人不过是实现行政管理实体目的的对象而已，规定公民权利保障的程序法律也只具有辅助性质。然而从行政许可（行政审批）的改革实践来看，在行政机关的约束规则较为清楚的情况下，行政许可的形成并维护社会，经济秩序的功能大大提高，程序法律也决不是所谓的“助法”，而具有左右甚至决定实体法的重要位置。[17]“参与行政许可的过程”，就是公民为了保护自己的权益，依照依法行政原则，直接参加行政许可的立法，实施的全过程。可以分三个方面来理解：
　　其一，参与许可的行政立法过程。权力的分散化成为全球范围内政府改革的趋势，权力资源在政府，市民社会与私营部门等多个层次进行重新分配。[18]这种权力的分散化带来了上下协同管理的程度加大和社会自治的能力增强，公民参与行政许可的立法过程，以加强公民权益救济的重要性不断被认识。由于行政许可是由法律规定予以设定的，在行政活动开始之前的立法阶段，应当设立公民可以就行政活动的方式发表意见，以及提出保护自身权益主张的立法制定程序。《行政许可法》规定了起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。
　　其二，行政许可的事前事中程序。如上文所述，只按照法律规定的一般性的裁量基准，公民权益难以充分得到保护。裁量权行使的方式往往在行政机关内部依照一般内部基准来解进行，也就是说，法律规定的行政许可要在公民中间得到实施必须有一个过程。在这个过程中行政机关在进行各种判断和决定，如何保证这一过程的判断和决定达到合法合理的要求，仅仅依靠法律制定的公众民主参与是不够的，公民必须直接参与行政过程。《行政许可法》中规定了在行政许可中，承认公民在受到行政处分以前为保护自己的权益有机会陈述意见，提供证据，享有陈述权、申辩权。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
　　其三，要求行政许可的做出“透明化”。为了使公民能够参与行政许可的过程，必须首先了解行政内部是依据什么样的资料，进行怎么样的活动，即行政过程的“透明化”。《行政许可法》中也规定了设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。《行政许可法》还规定了行政机关在行政许可之前应当制定关于行政决定的内部基准并予以公开，法律规定有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。《行政许可法》不仅承认了公民有权要求对裁量基准提出公开，还进一步对行政机关所持的文件（资料或者信息）要求也予以公开。法律规定行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。该制度的意义，不再局限于在受到行政决定时，保护公民自己的权益，而且通过诸如要求公开解释自己符合法定要件要求却未被授予许可等行为，使公民参与行政许可的行政管理成为可能。信息公开制度在近年以来在我国已经确定了很大发展，这对我国规范行政行为将起到极大的作用，但是，在国家层面上尚未建立信息公开法律制度，这次《行政许可法》的若干信息公开化的条款，无疑非常引人关注。
　　（五）便民原则
　　站在申请人立场，从保护公民权益角度来看，行政许可程序应当追求行政成本的最小化，即方便，快捷和高效。其一，许可手续以必要，便于申请人办理为限，对于同一许可涉及多个机关时，法律规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。如果由两个以上行政机关分别实施行政许可，政府可以确定由一个机关受理并转告有关部门分别提出意见后统一办理。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。从法律上肯定了政府可以组织有关审批部门联合办理、集中办理行政许可事项“前置并联审批”的作法，即在审批改革中总结，实践中发展起来的“一站式”审批或“政府超市”制度。其二，为防止许可机关滥用权力，拖延行政许可的各个环节均作了的时限规定，从而明确统一规定了行政许可审批的期限。一个机关办理的行政许可，必须在20日内作出是否准予行政许可的决定，需要延长的，可以延长10日；统一或联合办理行政许可的，办理时间不得超过45日，需要延长的，可以延长10日。这些延长，既要负责人批准，也要向申请人告知理由。对于许可超过期限，未予答复的行政不作为的情况，法律将过错的风险责任赋予行政机关一方，规定视为行政机关在该行政许可有效期届满前逾期未作决定作出是否准予延续的决定的，视为准予延续。
　　（六）明确行政相对人在许可实施过程中的各项权益
　　平等对待权，即行政许可机关在行使行政许可时，对同等条件的申请人应当适用同一标准，并且不能反复无常。行政许可法中规定符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。
　　听证权，在行政机关作出对当事人权利产生不利影响的行政许可行为时，当事人享有的陈述意见和申辩的权利。行政许可法规定了行政许可听证制度。涉及环境污染、征地拆迁、大型建设项目等社会公共利益事项的许可审批，涉及其他利害关系人重大利益的许可审批，行政机关应当举行听证，或告知利害关系人有要求听证的权利。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权，这对于保障申请人以外的其他利害关系人的合法权益，是至关重要的。
　　受益权，在符合条件时，有受行政许可的权利。该权利是行政许可的羁束裁量性质的集中体现，如果当事人认为自身符合法定条件，行政机关拒绝许可时，有权提出行政复议或行政诉讼。法律规定了行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
　　知情权，即知悉并取得行政许可的法律规定，行政裁量的内部基准，拒绝许可或者撤销，中止许可的理由。行政许可法规定，起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。法律规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法规定的其他方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。法律规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。