2018浅析行政第三人

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　　摘 要：行政第三人问题是行政法学研究中的一个新课题。本文认为，行政法律关系除行政主体和行政相对人之外，还存在着第三方主体即行政第三人，并在此基础之上，对第三人的涵义及其意义进行了探讨。
　　关键词：行政法律关系，行政第三人，行政相对人，行政诉讼第三人
　　依照行政法学之通说，行政法律关系的主体仅仅包括行政主体和行政相对人。但我们认为，除这两类主体之外，还存在着第三方主体，即行政第三人。本文拟对行政第三人的有关问题作出初步探讨。
　　一、行政第三人概念的提出
　　任何行政行为都有相应的相对人，即行政主体的相对一方当事人，通常是指行政行为所直接针对的公民、法人或其他组织。但是，在有些情况下，公民、法人或其他组织可能以民事关系、行政关系或其他法律关系为中介，与已作出的行政行为产生间接的利害关系。如在「判例1」江西某公司诉湖南省商检局案 中，鉴定行为直接针对的是提出商品鉴定申请的湖南某公司，因此，湖南某公司是相对人，江西某公司不是相对人。但是，由于湖南省商检局的鉴定行为间接导致了江西某公司的经济损失780万美元，江西某公司由此与鉴定行为具有间接的利害关系。又如，在「判例2」王某诉辽宁省某乡人民政府案 中，乡政府批准吴某建房的行政行为的直接针对人为吴某，而非王某，因此，吴某为该行政法律关系的行政相对人，王某则不是。然而，由于王某对乡政府批准吴某100平方米建房中的3平方米宅基地具有合法使用权，乡政府却将其批准给吴某使用。显然，王某的合法权益受到该批准行为的侵犯，王某因此与该批准行为也具有间接的利害关系。
　　可以说，类似于「判例1」、「判例2」的案件在实践中大量存在。问题的关键是，这种与行政行为仅具有间接利害关系的公民、法人或其他组织，既不是行政主体，也不同于一般意义上的行政相对人，后者通常指的行政行为的直接针对人。那么，这类主体在行政法上究竟应当如何定位呢？
　　在我国，有学者称这类主体为“暗示相对人”，并认为，如果行政主体的行政行为直接作用或直接影响明示对象以外的其他对象，而且这些对象与行政主体之间形成特定的行政权利义务关系，那么，这些对象就是行政行为的暗示相对人 .同时，也有学者称这类主体为“受行政行为结果影响的相对人”，即行政主体在作出一个行政行为时主观上并没有指向他的目的，但作出行政行为后，该行为在客观结果上却影响了其利益的人。
　　我们认为，不管把这类主体称为“暗示相对人”，还是称为“受行政行为结果影响的相对人”，都未能把这类主体从行政相对人的范畴中脱离出来，无法合理地界定其在行政法上的地位，这是欠妥的。因为这类主体与行政相对人在形式特征上和实质特征上有天壤之别，法律保护两者的合法权益的方式也有较大差别（后文将作详述），所以把这类主体从一般意义上的行政相对人概念中彻底脱离出来，使之成为一个独立的概念，是非常必要的。
　　而在德国、日本等国家，则将这类与行政行为有间接利害关系的公民、法人或其他组织称为“第三人”，或者称为“有利害关系者”。如《联邦德国行政程序法》（1998年5月1日颁布文本）第13条2款规定：“程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人”； 《日本行政程序法》规定：对于不利益处分的听证，听证主持人在认为必要时，“对当事人以外之人，依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者，得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。” 另外，在美国，将这类主体称之为“间接利害关系人”，在当代，美国行政法趋向于让更多的、实质利益受到行政行为不利影响的公众参与行政程序，有权参与行政裁决正式听证的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人。
　　可见，在国外的立法实践中，已明确把这类主体从行政相对人的范畴中摆脱出来，使之成为一个独立的概念，法律称其为“第三人”，“有利害关系者”或者“间接利害关系人”，这是十分可取和值得借鉴的。但是，究竟称这类主体为“第三人”还是“利益关系者”，抑或“间接利害关系人”呢？
　　我们认为，“有利害关系者”的称谓不能体现这类主体的实质特征，因为行政相对人，甚至行政主体都与行政行为有利害关系，“利害关系者”不能用来特指这类主体：“间接利害关系人”虽然体现了这类主体的实质特征，但又难以体现其形式特征，因此都不甚恰当。而“第三人”的称谓则是比较合适的。一方面它比较规范，在法学理论（特别是在诉讼法学理论）研究中，已经被学者普遍接受并且广泛使用；另一方面，它能够体现这类主体的实质特征和形式特征，使其区别于行政相对人。另外，为了说明其是行政实体法上的一个概念，也为了使其区别于诉讼第三人，我们不妨称之为行政法律关系第三人，简称行政第三人。
　　二、行政第三人涵义的界定
　　在提出行政第三人这一概念之后，就必须对其涵义作出科学的界定。我们认为，行政第三人是指与已作出的行政行为有间接利害关系的，受行政权间接作用或约束的、行政法律关系中潜在的或暗示的公民、法人或者其他组织。据此，我们可从如下几个方面来把握行政第三人的涵义。
　　（一）行政第三人是行政法律关系中与行政主体、行政相对人相区分的第三方主体。由于行政第三人往往以民事、行政或其他法律关系为中介，和与之相对的行政主体间接地形成了行政法上的权利义务关系，所以行政第三人是该行政法律关系的主体。如在「判例1」江西某公司诉湖南省商检局案中，江西某公司以与湖南某公司的合同关系为中介，和与之相对应的湖南省商检局间接地形成了行政法上的权利义务关系，即该鉴定行为间接导致了江西某公司的经济损失780万美元。此时，江西某公司成为该行政法律关系的第三方主体，即行政第三人。
　　同时，有学者以为：“行政法上的法律关系有两种基本表现形态：一是法定的权利义务关系，它也可以称为实质的权利义务关系；另一是本质上非法但能够实际存续的权利义务关系，它也可称为形式的或事实的权利义务关系。 我们以为，在这两种法律关系中，只要能与行政主体间接地形成权力义务关系的公民、法人或者其他组织，都可能成为行政第三人。
　　（二）行政第三人是受行政权间接作用或行政行为间接约束的行政法律关系主体。这个特征使它与行政主体相区分。如在「判例2」王某诉辽宁省某乡人民政府案中，后者在作出批准吴某建房行政行为时主观上并没有指向前者的目的，但该批准行为在客观结果却侵害了前者的3平方米的宅基地使用权。由此可见，作为行政第三人的王某受到乡政府批准吴某建房行政行为的间接作用或约束。
　　那么行政机关能否成为行政第三人呢？答案是肯定的。毫无疑问，一方面，行政机关主要以行政主体的身份出现，他们依自身职权作出行政行为，管理着行政相对人和行政第三人（包括行政机关）；另一方面，行政机关以机关法人的身份出现时，他们要受到行政权的作用，并有可能成为行政第三人。例如，根据《城市规划法》第40条的规定，在城市规划区内的所有行政机关，其建造建筑物、构筑物或者其他设施的建设行为，均受县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门管理。现在假设县公安局要建一栋办公大楼，他必须向城市规划主管部门申请，后者批准前者的建房要求，但碰巧的是，这批准行为同时也侵害了林业局的土地使用权，这时，林业局这个行政机关就成了行政第三人。