2018行政组织法论纲

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　　一、;行政组织法概说
　　（一）组织的构成
　　组织是人类社会最广泛的现象之一。在人类社会漫长的进化过程中，组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。离开了组织，就没有人类社会的过去、现在和未来。所谓组织，简单而言，就是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。
　　组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。但就社会组织而言，不同国家有着不同的分类方式。一些西方国家基本上把社会组织分为三类：即政府及其他权力制衡机构、企业公司和社会团体。[1]而在中国，一般把社会组织分为四类：即党政机关、企业公司、事业单位和社会团体。近年来，还出现了一种新的社会组织类别-民办非企业单位（民办事业单位）。
　　由于各国国情不同，社会组织的构成也不同。西方国家一般没有我国称之为“事业单位”的概念，而是将类似于我国事业单位的组织归于政府机构或半政府机构；有的西方国家将政党组织也纳入社会团体的范畴，但在我国，一般不将政党组织视为社会团体。[2]
　　（二）行政组织的含义
　　我国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或行政机构）是惟一的行政组织。[3]
　　从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家组织，是行政机关和行政机构的合称。
　　而在有的西方国家，公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政机关）代表国家行使行政权、管理公共事务；社会的公共行政是指政府以外的民间组织即非政府组织，对一定范围公共事务进行的管理。相应地，行政组织包括政府组织与非政府组织。
　　在我国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，逐步转移、交给或还给某些社会团体、社会中介组织[管理或参与管理。这些社会组织经法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程管理或参与管理某些社会公共事务，被称为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的行政组织”。
　　因此，现代意义的行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共行政事务的国家行政机关，以及依据法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程和规约，管理社会公共事务特别是与本行业、专业有关行政事务的行政机关以外的其他社会组织。
　　（三）行政组织法的含义和研究范围
　　关于行政组织法的含义，有狭义和广义两说。
　　狭义的行政组织法，仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。在中国，狭义的行政组织法就是指行政机关组织法。而在有的国家如日本，这个意义上的行政组织法可以区分为国家行政组织法、地方公共团体组织法及其他的公共团体组织法。[4]
　　广义的行政组织法，除了行政机关组织法外，还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。[5]在中国，有学者认为，行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成[6]，即为传统上广义的行政组织法。
　　但对行政组织法的研究范围，学者主张不一，大致有几种观点：一是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员；二是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、自治组织、公务员、公营事业、公共团体与公物；三是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织、地方政府组织、公务员；四是认为包括中央政府（联邦政府和成员国政府）组织、地方政府组织、非政府组织、公务员。
　　实际上，在现代国家中，一般而言，行政组织主要由两大部分组成，即中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织与地方行政组织。
　　（1）中央政府（联邦政府和成员国政府）行政组织属于国家行政组织，它们依据法律、法规而设立，组成机关，自成系统，并办理中央政府（联邦政府和成员国政府）职权范围之行政事项。
　　（2）地方行政组织，包括属于国家行政系统之下的地方国家行政机关与地方自治行政机关两种。地方自治行政组织与国家行政组织在产生、法律地位、职权方面均有不同。
　　（3）行政组织在形式上虽以行政机关为主要单位，实则以构成机关之公务员为主要因素。公务员的任用及其权利义务，均为行政组织的重要问题，因而有以法律、法规规范之必要。规定这种有关公务员制度的法律规范的总称，即为公务员法，为行政组织的重要部分。
　　（4）随着社会的发展，各国的公共行政主体发生了一定的变化，“各种除政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围”。[7]在中国，学者们也逐步将非政府组织纳入研究视野。因此，非政府组织法律问题也是行政组织法的研究对象。
　　但是，仅仅进行法律制度研究，局限于“已有的行政组织法规范，呈现出很大的封闭性”。[8]故笔者认为，行政组织法的研究范围，除了上述基本制度作为主要内容外，还应包括行政组织法基本原理、行政组织法的实施问题等内容。
　　（四）现代行政组织法的发展趋势
　　现代各国制定的行政组织法，其历史背景、条件、国情等各有不同，因此很难概括出适用于所有国家行政组织法的一般结论，但总的来说，各国行政组织法或多或少表现出以下特点或趋势：
　　1.行政组织结构的民主化、专业化
　　现代行政组织不同于传统的“官僚机构”，它的组织层次与分工体系更符合民主化、专业化原则；组织成员不再以“官僚”自居，而以“公仆”形态出现；专业人员与行政人员协调配合，在组织中各有职位；更重视专业分工和专业组织；等等。
　　2.行政组织机构的扩大化
　　随着社会的发展，现代行政组织职能日益扩充，行政组织机构规模扩大、编制增加，造成行政权的扩张，故现代行政组织立法面临“大机构”与“精简化”的平衡问题。
　　3.行政组织法规的标准化
　　在各国加强行政组织立法的形势下，组织法规呈标准化的趋向。行政组织虽有不同种类和级别之分，但同类同级组织具有共同标准。有的国家已制定了行政组织法典，如日本国家行政组织法，即为日本中央行政组织机构的准则。
　　4.行政组织的非政府化
　　现代行政组织法的一个引人注目的发展趋势是：随着社会的发展和变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关转移或下放给各种社会团体、社会中介组织等民间机构管理或参与管理。相应地，行政组织法逐步发展成为政府组织法与非政府组织法。
　　5.行政组织之间的分权化
　　随着全球经济的一体化，各国的政府制度不断经历着变革，呈现出某些协同的趋势。特别是在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快，欧盟成员国的地方政府表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。行政组织之间分权化将逐渐成为一种世界性现象。
　　二、政府与政府组织
　　（一）政府或行政机关的涵义
　　对政府一词，学术界有广义和狭义两种不同的解释。
　　1.广义上的政府
　　广义上的政府通常由三个部门组成：掌握立法权的立法机关，掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。狭义上的政府，即国家行政机关，一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构，分别管理国家各方面的具体行政事务。[9]
　　在大多数西方国家，“政府”一词主要是在广义上使用。在具体使用政府一词时，美国的“政府”尽可能涵盖联邦及各州全部的立法、行政和司法机关；而英国的“政府”范围相对狭窄，主要是指中央和地方的行政机关[10].
　　2.狭义上的政府
　　在中国，政府主要在狭义上使用。一般认为，“政府即国家行政机关”[11]，是指“一个国家的统治阶级运用国家权力组织和管理国家行政事务的机关”。[12]或是指“依法行使国家行政权，负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。”[13]
　　而对行政机关涵义，也有不同的见解：一种意见认为，行政机关是指除立法和司法机关以外的全部行政机构。另一种意见则认为，行政机关也包括司法部门的官员。也有的人理解得更窄，认为行政机关仅仅指“国家最高的行政机构，或者称为中央行政机关。”[14]
　　（二）行政机关的法律意义
　　行政机关主要有以下两层法律意义。
　　1.行政机关是表现国家意志的机关
　　行政机关代表国家管理行政事务，表现的是国家意志，其行为应视为国家行为，行政机关的行为之效果应归于国家，而非行政机关本身。行政机关是执行国家意志、推行政令之工具。
　　2.行政机关是行使国家行政职权的机关
　　国家机关因行使职权的不同，分为国家权力机关或立法机关、行政机关、司法机关等。行政机关为国家机关之一种，其所行使的是国家的行政权，其所表现的仅是国家的行政行为。[15]
　　在中国，关于行政机关的意义主要有两种观点：
　　一是从国家机关的角度来说明行政机关，认为行政机关是国家机关之一种，它是由国家依法设立并代表国家依法行使行政权、掌管行政事务的机关。
　　行政机关的特征是：（1）行政机关是一种国家机关，是国家机关的组成部分，这使它不同于非国家机关的企事业单位、社会团体；（2）行政机关就其性质而言，具有执行性质，它是权力机关的执行机关；（3）行政机关行使国家行政权，而非立法机关享有的立法权和司法机关享有的司法权。[16]这种观点主要是从中国政治制度中的情形来说明行政机关的概念的。
　　二是从行政机关自身的特征说明行政机关。认为行政机关是行使行政职权，执行法律，组织和管理国家行政事务的国家机关。[17]并认为行政机关的构成有以下三种要素：（1）有独立的组织，而非某一机关的内部单位；（2）有一定的组织人员，即员额编制。如果只有临时组织的一些人办公，没有明确的编制和固定工作人员，这种组织不能算作行政机关；（3）有一定的预算，即由国家按期拨给的一定经费。
　　在日本，现行法制上使用的行政机关有两种意义：
　　一是从行政作用法（以及行政救济法）的观点出发，即从行政机关承担行政事务，是作为权限分配的单位来理解行政机关的概念。
　　二是从行政机关是事务分配的单位来理解行政机关的概念，认为行政机关是各个行政机构的综合体。[18]
　　（三）行政机关的法律地位
　　行政机关的法律地位，是指行政机关是否具有法律上的独立人格问题。对此，学术界有几种不同意见：
　　1.机关人格说、机关人格否定说
　　机关人格说认为，行政机关对国家具有一定的权利义务，行政机关相互间也有权利义务关系，故行政机关不但为国家之工具，亦得为权利义务之主体。
　　机关人格否定说认为，行政机关的行为是代表国家的行为。行政机关组成人员的意志，即为国家的意志，在国家人格之外，不复有独立之机关人格存在。[19]
　　2.否定说、肯定说、相对肯定说
　　否定说认为，行政机关是国家自身构成的一部分，不能成为法人。行政机关仅能代表国家实施行政行为，不具有独立的人格。
　　肯定说认为，行政机关根据建立它们的法律或决定取得职权，并在其行使职权活动中根据有关法律享有权利和承担义务。因此，行政机关可以作为权利义务的主体，具有法律上的人格。
　　相对肯定说认为，行政机关既有政治地位又具法律地位。从政治地位看，行政机关是权力机关的执行机关；从法律地位看，行政机关享有一定职权，可依法处理自己职权范围内的行政事务，成为法律上的人格、权利义务的主体。[20]
　　其实，行政机关的法律地位始终与其行政职权有关。不论是国家行政机关，还是地方自治行政机关，其职权都是由法律确定的。行政职权与公民个人和法人的权利不同：公民和法人可以为法律不禁止的事，而行政机关只能为法律允许的事。国家行政机关在法律上，只是国家机构的组成部分，体现国家意志。从这个意义上说，国家行政机关不能成为行政法上独立的法人，如果国家行政机关也成为法人，则与国家为双重人格。这种理论为多数人所不接受，也为我国法律所不采用。但是在实行地方自治的国家，地方自治行政机关作为地方自治机关的组成部分，有的本身就是地方自治机关，执行的是当地居民的意志，在法律上有独立的人格。