2018关于涉行政指导之诉的几个问题探析

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　　内容提要：行政指导作为现代政府管理社会和经济的重要手段，其产生的时间不长。迄今为止，由于行政法学界对这一制度的研究还不够深入，对其性质和运作机理尚缺乏统一的认识，以至于这一制度在我国还很不规范，人们对其概念也比较模糊，更缺乏必要的司法救济手段，容易造成行政指导权的被滥用。在本文中，笔者站在法院司法救济的角度，试图从分析行政指导的某些性质和概念入手，通过总结国内外的研究成果结合现有的法律和司法及学理解释对行政指导涉诉的几个问题进行探讨。
　　关键词：行政指导;可诉性;国家赔偿;归责原则
　　过错责任;公务过错责任;违法责任
　　行政指导作为现代政府实施行政管理的一个重要手段已受到各方面越来越多的重视。行政指导的产生和发展有其深刻的社会经济原因，它是社会经济发展到现代市场经济的必然产物。现代政府的行政管理从以亚当。斯密的古典政治经济学派所主张的“守夜人政府”、“小政府”利用“看不见的手（即靠完全的市场机制）”到凯恩斯主义倡导的“大棒政府”依靠各种法律制裁手段进行宏观调控的社会管理，二战后都遇到了严重的挫折。“无为政府”和“政府干预”的弊端和失效引起了人们对于政府管理手段的重新思考。很多学者认为：在现代市场经济条件下，需要进一步明确政府和市场的各自功能和相互关系，政府宜更多地采用一些非强制性的（即柔软的）手段来管理市场和社会。从而，以行政指导为代表的包括行政契约、非拘束性行政计划和规划等非强制性行政调控手段发展了起来。从我国的情况来看，行政指导制度同日、美等发达国家相比，还很不规范，行政指导的内涵和外延以及与其他行政行为的区别也缺乏统一的认识，导致实践部门操作较为困难。有鉴于此，笔者想在本文中主要从法院审判的角度对这一制度涉诉的几个问题做些研究和探讨，以期抛砖引玉。
　　一、行政指导之可诉性
　　被誉为日本行政指导之父的佐桥兹先生认为：“政府统制弊端甚多，人们不欢迎，自我管理也得不到人们期望的效果；较好的办法是吸收两者的长处，实行诱导式管理”。简而言之，所谓的行政指导就是行政主体在其职权范围内对相对人的诱导式管理。诱导式管理的好处在于行政主体采取非强制的手段界入行政管理领域，利用其自身一贯的权威性和公正性使相对人乐于为一定行为或不为一定行为或接受某一意见以实现一定的行政管理目标。行政指导这一非强制性、灵活性的政府管理手段非常适合市场经济的社会行政，随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，行政指导也越来越多地取代行政指令或命令而成为各级政府及其他行政主体进行社会管理的主要手段。然而笔者认为，从理论上来说行政指导既具有行政性（行政主体在其职权范围内对行政管理相对人施加影响以实现一定行政目标）又具有非强制性，这两种属性集于一身本来就存在某种天然的、难以调和的矛盾。
　　随着现代行政的发展，行政主体的每一项活动都会对相对人的权利、义务产生直接或间接的影响。就行政指导而言，理论上它虽无直接强制力，但在行政主体与相对人之间却存在事实上的管理者与被管理者的关系，因而行政指导必然会对相对人产生一定程度的压力，对于那些服从指导的相对人而言很难说他们完全出于自愿。
　　我国著名的行政法学家罗豪才教授指出：行政指导权的滥用必然会严重侵犯行政相对人的合法权益，要防止滥用权力，就必须用权力来制约权力。当前，从法院行政审判的角度，研究是否将行政指导列入可行政诉讼的范围及其理论依据对于保护行政相对人的合法权益已显得必要而迫切。
　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条、第十二条对行政诉讼的受案范围作了规定。第二条采取概括式，规定凡行政机关及其工作人员具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，行政管理相对人均可提起行政诉讼。第十一条采取肯定列举式，具体列举了八种可诉的具体行政行为。第十二条采用否定列举式，规定了不可诉的四种行为。以上列举式规定均未提及行政指导可诉性问题，而第二条概括式规定从字面上理解应包括一部分实际侵犯行政相对人合法权益的行政指导行为。对于《行政诉讼法》采取的是哪种标准（列举式还是概括式），行政法学界历来有争议。笔者认为，随着行政法理论与实践的不断拓展，也为了更充分的保护相对人的合法权益，法院在根据《行政诉讼法》确定受案范围时宜采用概括式和否定列举式并用的原则，即凡不是法律、法规有明确规定不列入行政诉讼范围又符合《行政诉讼法》第二条规定的，都应允许提起行政诉讼。
　　2000年3月10日开始施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条第四项规定：公民、法人、其他组织对不具有强制力的行政指导行为提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。最高人民法院行政庭江必新庭长在其后出版的一期人民法院报上就“正确把握行政诉讼受案范围”的问题撰文指出：“行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为。行政指导行为不具有当事人必须履行的法律效果。……违反行政指导行为不会给行政管理相对人带来不利的法律后果。既然行政指导行为不具有强制性，没有必要通过行政诉讼的途径来解决。需要说明的是这里所谓‘不具有强制性’，不是说行政指导行为除了不具有强制性的行政指导行为，还包括强制性的行政指导行为，而是为了强调。……如果某一种行为具有强制力或者某一种行为要求当事人必须为一定行为或者不为一定行为，行政管理相对人不履行或不执行就要承担不利的法律后果，那么这种行为就不再是行政指导行为了，当事人对这种行为不服，仍然可以向人民法院提起诉讼。”按照以上解释，可这样理解，凡是行政指导都是非强制性的，因此所有的行政指导就都不可诉。排除情况是，如果某一行为具有强制力或者……则这种行为就不是行政指导行为了，即为可诉。但笔者认为江必新的这个解释在实践中仍然缺乏可操作性，有几个关键性问题没有得到解答。1、行政指导概念的内涵到底是什么？2、行政指导行为是否属于行政行为？3、什么叫“如果某一行为具有强制力”，这种强制力指的是事实上的，还是仅仅是形式上的？4、行政指导行为的外部表现形式究竟有哪些，它和一般行政处理行为的区别在哪里？
　　行政指导表面上与法律关系之含糊性以及政府运用行政指导行使行政权的混沌状态，对于科学地界定行政指导的概念带来了一定的麻烦，从国内外学者迄今为止对行政指导概念的研究成果来看，具有代表性的主要有这样一些观点。1、日本学者系田省吾认为：行政指导表面上是指劝告、指导、指示、希望、建议、训告、协商、期望等非强制性措施，而且并不具有限制国民的权利，或课国民以义务的、法律的强制力，它是行政机构在法律所赋予的权限和所管事务的范围内，为得到行政相对人的合作并实现一定的行政目的而进行劝诱或诱导，使其采取或不采取某种行为。2、日本学者室井力在其著作《日本现代行政法》中对行政指导作了这样的定义：行政指导是指行政机关为实现一定的行政目的，通过向相对方做工作，期待实施行政机关意图的行为（作为或不作为）的行为形式。因此它是权力性事实行为。3、和田英夫则作了这样的定义：行政指导是这样一种行政作用，即不管有无立法根据，行政机关对特定的个人，公法、私法上的法人和团体，要求对手一方的同意或协作，采用非权力的、任意的手段进行工作，以实现行政机关的意图，诸如警告、劝告、建议、提供知识、信息等。4、日本《行政程序法》第2条：行政指导，是指行政机关在其职权或其所管辖事务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定行为或不为一定行为的指导、劝告、建议、以及其他的不属于处分的行为。5、台湾学者林纪东：行政指导是行政机关就其所掌之事务，对于特定之个人、公私法人或团体，以非强制之手段，取得相对人之同意或协力，以达到行政目的之行为。6、罗豪才认为：行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。简而言之，即是一种非以行政强制为特征的行政行为，目的在于希望相对一方自觉服从行政意志。7、应松年：行政指导是指行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律政策所采取的非权力行政执法活动。8、胡建淼：所谓行政指导即行政主体在其职权管辖范围之内，对于特定的人，运用非强制性手段，获得相对人的的同意或协助，指导行政相对人为或者不为一定的行为以实现一定行政目的的行为。9、郭润生：行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律原则，制定诱导性法律规则、政策；或者依据法律原则、法律规则与政策，针对特定相对方采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，使其为或不为某种行为之非强制性行政行为。10、姜明安：行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。
　　以上只是一些具有代表性的观点，这些观点都有其相对的真理性却又都不完善。就目前情况来看，学术界对行政指导的研究还有待深入，对于行政指导的某些基本属性还缺乏统一的认识，而实际上，行政指导这一概念的内涵也随着社会管理和经济发展对于行政执法的需要以及现代行政法的发展而逐渐发展，因此笔者在这里无意重新对这一概念作出全面的诠释，只是想从与本文相关的角度，对于以上国内外学者的定义，试从四个方面加以分析：（行政指导的）目的性、有无法律依据、事实强制性、权力性。
　　不论国内还是国外，几乎所有的学者都认为行政主体在作出行政指导时是有明确的目的性的。这种目的性基于其行政管理职权，而为了实现某种行政管理目标。目的有正当和非正当之分，但即使是行政主体怀有某种不正当的目的，只要是其基于行政管理职权而作出的行为同样构成行政指导。
　　行政指导是否必须有法律依据，国内外学者有分歧。日本学者多不强调行政指导必须有法律依据，和田英夫甚至明确指出行政指导不管有无立法依据都成立。国内学者（包括台湾学者）则多主张行政指导应有合法依据，这里的合法依据指的不仅是具体的实体法与程序法依据更包括了法律原则、精神及政策。现代行政法将没有具体程序法和实体法依据的自由裁量行政行为称作“未型化的行政行为”未型化行政行为未必违法，其可以符合法律精神或原则。因此，国内学者所指的行政指导合法既包括行政指导符合一般的实体法与程序法（即“狭义”合法）亦包括一部分符合法律精神与原则的未型化行政指导在内。
　　对于行政指导行为是否具有强制性，国内外学者对行政指导理论上之无强制力意见一致。但对事实上是否有强制力则意见相左或含糊其辞，有的学者认为是一种权力性事实行为（室井力），有的认为是非职权行为（姜明安），即无关公权力则谈不上强制力，而大多数学者则回避该问题仅认为是一种非强制性的方式或者手段。而笔者认为：行政指导无疑具有事实上的强制性，这种强制性是由于行政主体处于事实上的管理者地位。行政主体与行政相对人在行政主体管理权限内，事实上的不平等决定了行政主体作出的形式上不具有强制力的行政指导行为，实际上对行政相对人都有事实上的强制力，产生间接的法律效果，因而对行政相对人的合法权益构成影响。
　　行政指导行为事实上的强制性来源于行政主体的行政权力，行政主体行使其行政权力所做之行为未必都要具有法律的拘束力，产生直接的法律后果，其可以通过行政权去威慑去影响而产生间接的法律效果。因而行政指导行为具有权力性。那种认为行政指导不具有权力性的观点（和田英夫、应松年、姜明安）是片面的。
　　现在可回答第二个问题（行政指导是否属于行政行为）。笔者认为行政指导属于行政行为，但行政指导又不是一般的行政行为，它是一种行政事实行为而可纳入广义行政行为的范畴。江必新在“关于行政诉讼中的原告资格问题”一文（载于“人民法院报”2000年5月11日第三版）中指出：“过去，与对行政行为作狭义解释相适应，在解释”法律上的利害关系“时，强调权利义务的增减、得失。现在，对行政行为的概念已作了广义解释，行政行为的内涵和外延已经发生了很大变化，这样，”法律上的利害关系“就不能再解释为权利义务的增减、得失。只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响，原则上该个人或组织就具有了原告资格”。根据以上论述可知，目前采用“广义解释”的行政行为的概念已不局限于法律上的权利、义务关系的改变，而包括那些虽然没有产生、消灭、变更法律上的权利、义务关系但对行政相对人的权利义务产生实际影响的行为在内。通过前文分析，很显然，行政指导行为应该包括在广义解释的行政行为之内。按照行政行为的学理分类，行政指导也可以分为具体行政行为和抽象行政行为。其中的具体行政指导行为对特定的行政指导相对人的权利义务会产生一定的影响。另外，将行政指导纳入行政行为的范畴，还因为行政指导具有行政行为最本质的属性，即行政指导行为是行政主体依其行政管理职权而作出的行为，同时其理论上虽不具有强制性，但往往具有事实上的强制力，会产生间接的法律效果。
　　现在基本上可以回答第三个问题（即如果某一行为具有强制力……）了，如前所述，国内行政法学者大都回避行政指导事实上强制力这一问题而仅仅提及非强制性方式或者手段，从江必新解释的原意来看，他也没有明确所指的强制力是形式上的还是事实上的抑或两者都包括在内。从行政指导的内涵来看，笔者认为，很清楚除了一小部分授益性的行政指导行为之外，几乎绝大多数行政指导都具有事实上的强制力，产生间接的法律效果，这也是现代行政权逐步从直接命令为主发展到间接影响为主而实现行政目标的反映。