2018行政主体之再思考

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　　关于行政主体理论，笔者曾撰文对其予以分析，并希望学界对其进行检讨与反思。;有学者认为该文只具批判性，并不具有建设性。;本文是对这一意见的回应。虽然，笔者无意从原来的立场退却，坚持认为目前在行政法教科书中流行的行政主体理论既缺乏理论价值，也无益于行政组织法律制度的建立健全，但本文将从积极的角度研究行政主体的内涵，并对我国应当建立何种行政主体制度进行探讨。
　　一、主体与行政主体的内涵
　　研究行政主体，应首先从主体以及行政主体的内涵开始。在哲学上，主体是指有意识的人。;从法律上说，主体是指有独立意志，可以独立行动并独立承担责任的人。;主体一词根源于人类对其自身的认识。虽然在人类的历史长河中，对人的主体性的认识经历了漫长的过程，但现代国家大多肯定人的主体性。人的主体性，简单地说，就是人作为人具有的自我意识，个人特殊性，独立人格和意志自由。;人的主体性强调人作为人而具有的终极意义和自由意志，要求对个体的价值予以尊重。要求对个人独立人格和自由意志的认可，要求社会的发展应以不断地扩充人的自由空间为目的。人的主体性体现在民事活动和政治活动两个方面，因而在民主的国家，自然人都具有双重身份，即民事主体和政治上的独立主体。为适应日益发展的社会的需要，民事主体从自然人发展到法人，政治上的独立主体也从自然人发展到行政主体。法人是民事活动中自然人的延伸，行政主体则是政治活动中自然人的组合体，是自然人选择的管理组织形式。
　　主体概念最早与民事主体相联。在西罗马时代，随着罗马帝国对世界的征服，在法律上出现了市民法与万民法并存的局面。只有罗马市民才具有完全的民事权利主体资格。在这一时期，主体理论建立在自然人的基础上。民事主体扩展到法人是在18世纪以后。虽然早在12-13世纪意大利注释法学派就已创造了法人这一法学术语，但当时仅用来说明团体的法律地位，称“法人是以团体名义的多数人集合”，而尚未达到在团体成员之外，更承认独立存在的抽象人格那样的地步。;法人作为制定法上的概念，首先在1794年普鲁士邦普通法典中出现，当被1896年德国民法典采用时，其影响即扩大到全世界。;法人要件的基本点，就是保障团体达到相当高的组织程度，能够如同自然人一样参与生活，介入市场。;民事主体的本质特征是其具有相应的民事能力。民事能力包含了权利能力、行为能力和责任能力。
　　主体的范围扩展到政治领域是近现代社会发展的结果。首先是个人在政治上被肯定为独立的主体。现代民主国家无不承认国民主权。随着个人在政治上独立地位的确立和民主国家的建立，主体的理念逐步渗入到行政领域。行政主体作为一项行政法律制度普遍出现于西方社会，无论在大陆法系的法国、德国或日本，或在普通法系的英国、美国，都无一例外地采用了行政主体制度。
　　与民事主体相类似，行政主体的本质特征也在于其具有行政权利能力。即行政主体能够独立地组织公务，享有行政权利，负担行政义务。此外，行政主体也具有行为能力和责任能力。行政主体能够意思自治，通过其设立的组织独立对内对外活动并承担其行为产生的法律后果。从主体的内涵考虑，作为一个行政主体，应具备以下条件：
　　第一，必须是两人以上的组织体，而不能为自然人个人。行政主体为自然人的延伸，其存在的目的正是为了实现一般个人无法单独从事的事业。行政是对社会公众提供服务的活动，即行政是以谋求社会成员共同利益为目的，因此，行政的担当者不可能是特定的个人，而必须是由社会成员组成的团体。
　　第二，享有自身的利益。利益是任何一个主体所不能缺少的组成部分，无论是民事主体还是行政主体。缺少了利益，主体也就虚有其名。但民事主体所享有的利益与行政主体享有的利益各不相同。民事主体享有的利益主要是人身权益和财产利益；行政主体享有的利益则要广泛得多，除了人身权益和财产利益外，还有自我组织、自我管理和自我发展的权利。
　　第三，存在独立的权利义务。独立的权利义务是由行政主体的利益派生而来的，是其利益的具体化和法律化。自然人作为权利义务的归属体是人作为人所具有的价值和尊严所决定的。法人作为民事权利义务的归属体则是法律拟制的结果。但由于法人制度的存在，自然人的民事活动空间变得更为广阔。行政主体作为权利义务的归属体也是法律拟制的结果。行政主体由自然人组成，依法自我组织，自我管理，其目的是保障公民对行政的直接参与并实现行政分权。
　　第四，具有独立的意志。这里指主体者必须有独立的意思表示能力，可以自由地决定自己的行为。独立的意志是主体者的内在要求，主体者独立自在，不依附他人而存在。行政主体同样如此。如果行政主体处处依附他人，则不再有主体可言。当然，行政主体的活动也要受法律的约束，在法律规定的范围内活动。行政主体的独立意志不能侵害其它主体的利益。
　　第五，能够独立承担责任。任何主体都必须对自己的行为负责，这是法治社会对主体的基本要求。在人类社会，任何主体都不是孤立的存在，需同其它主体一起形成一个和平的秩序。为维护这一秩序，主体必须承担其行为的后果，而无论是正面的后果还是负面的后果。行政主体同民事主体一样，同样需要对自己的行为负责。现代国家赔偿制度的普遍建立正是行政主体承担责任的一种具体表现。
　　二、我国现行行政主体理论的弊端
　　我国现行的行政主体理论认为行政主体是享有行政职权，能够独立对外管理并能独立承担责任的组织。行政主体主要有两类：具有法定行政职权的行政机关以及法律法规授权的组织。;行政主体论者认为行政主体的采用可以避免行政机关和行政组织概念的局限性，能够较好地概括具有对外管理权限的组织。;法学研究中对一些复杂现象在术语上作相应的技术处理本是无可非议，问题在于所采用的术语需要贴切地反映事物的本质，如果所采用的术语不符合甚至扭曲了客观事实，则极易对实践造成误导。我们不妨来分析一下行政机关和法律法规授权组织能否成为行政主体。
　　的确，按照法律的授权，行政机关可以在其权限范围内活动。但行政机关是否因此就成为行政主体？行政机关为什么具有行政主体的资格？行政主体的本质特征究竟是什么？在将行政机关界定为行政主体之前，需要首先回答这些问题。虽然，由于法律法规的授权，行政机关可以独立表示自己的意思，独立对其主管事务进行处理，但并不因此就成为行政主体，笔者认为，行政机关不具有行政主体资格，不是实质意义上的行政主体。
　　首先，行政机关没有自己独立的利益。在我国，行政机关存在的目的是为了服务于特定的主体，即国家，不是为了自身的利益。;行政机关也不应该有任何自身的利益。准确地说，行政机关只能代表国家进行管理，而不是自足的主体。国家与行政机关的关系类似于民事活动中的代理关系。民事活动虽常有代理人的介入，但代理人决不是民事活动的主体。只有当民事代理人作为民事活动的当事人时，才以民事主体的身份出现。在行政活动中，行政机关基于人民的委托而进行管理。行政机关没有自己的利益，也就意味着其不具备行政权利能力，不可能作为主体而存在。
　　其次，行政机关不能自行设立。在我国，行政机关由国家权力机关和地方各级权力机关产生，受其监督并对其负责。没有国家或地方为依托，行政机关的存在就没有任何意义。从这一角度看，行政主体也不是独立的主体。
　　再次，行政机关不具有独立的地位。独立性是主体的本质属性之一。在我国，除特别行政区行政机关外，其他行政机关都是在国务院统一领导下的国家行政机关。国务院作为中央人民政府，有独立的地位，但其他行政机关，包括地方各级人民政府都没有独立的地位。行政机关必须服从上级行政机关的领导，受上级行政机关的节制。虽然行政机关在法定权限内有对外管理的权力，但这仅是一种代理汉，并不意味着其具有独立地位，是独立的主体。
　　最后，行政机关不独立承担责任。虽然行政诉讼法规定行政机关可作为行政诉讼的被告，但成为行政诉讼被告，并不意味着其承担与此所产生的责任。被告可以有形式上的被告与实质上的被告之分，行政机关作为行政诉讼的被告只具有形式意义，而责任的真正承受者是国家。这具体表现在二个方面：其一，行政诉讼的成本由国家负担。对被告来说，行政诉讼的一切消耗，包括人力、物力的消耗由国家承担。其二，行政诉讼的后果由国家承担。如果行政机关在行政诉讼中败诉、则无论是行政机关行为违法所产生的负面社会影响，或行政机关重新行为所需的费用都是国家承担。此外，行政机关行为违法给相对人造成实际损害的，也由国家承担赔偿责任。;从国外的情况看，行政诉讼被告制度的设定主要是从技术上考虑，即方便当事人起诉和应诉，而不意味着谁作被告，谁就承担责任。
　　在我国，法律法规授权组织也同样不是实质意义的行政主体。一方面，法律法规授权组织没有行政权利能力，没有自身独立的利益，也没有独立的地位。另一方面，法律法规授权组织不具有独立的责任，其行为后果归属于国家。和行政机关一样，法律法规授权组织也可成为行政诉讼的被告，但同样只具有形式意义。
　　可见，我国的行政机关和法律法规授权组织是没有“主体性”的“行政主体”，而非真正的主体。也许有学者会争辩，我国的行政主体有自己的特色，只强调行政主体者必须有法定的职权，而不管它是否真正具有主体性。如真有此种辩解，则只能说明我国行政主体理论的肤浅。因为任何学术概念都必须是能够经得起推敲和论证的。将没有“主体性”的组织称为主体，难于自圆其说。当然，如果这里仅仅只是概念的误用，也还无妨，问题是这一术语的误用带来了许多弊端。
　　弊端之一：混淆了行政机关和个人在行政领域的地位。
　　按照主权在民的原理，国家由人民组成。;我国宪法第2条第1款明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家的存在就是为了确保公民个人的安全、利益和发展。因而，所有的法律制度，包括行政法律制度应以公民个人为核心建立。国家之所以通过法律设置行政机关，授予行政机关权力，也是为了服务于个人。在个人与行政机关的关系上，个人始终处在主人的地位，而行政机关则是为了服务于个人而存在。但我国现行的行政主体理论正好颠倒了个人与行政机关的关系，把行政主体定位为享有法定职权的行政机关和法律法规授权组织，从而使个人在行政中的地位变得模糊。
　　需要指出的是，在一些具体的管理关系中，行政机关往往以管理者的身份出现，而个人则处在被管理者的地位，这种状况仍然是基于权力的委托才得以发生，并不意味着行政机关因此就从代理人的身份而变成了行政主体。
　　弊端之二：不利于我国对西方国家行政主体制度的吸纳。
　　西方国家行政主体制度的主要精神有两个方面：一是对个人主体性的充分肯定。行政主体由个人组成，是个人的延伸。通过范围、层级不同的行政主体，公民可以实现对公务的间接或直接的参与，从而参与决定与自己相关的事情以及自己的命运；二是行政分权，;即地方分权和公务分权。除了国家这一特殊的行政主体，还存在许多地域行政主体和公务行政主体。虽然在不同的西方国家，行政分权与自治的程度不同，但都视行政分权为直接民主的必要组成部分。我国现行的行政主体理论既不强调个人在行政管理中的主体地位，也不涉及行政分权，仅关注哪些组织有权对外管理。由于行政主体一词取自于西方，容易使人忽视西方行政主体制度与我国行政主体概念的本质区别。即使意识到这种区别，为坚持自己的特色，也难以理性地进行自我反省，而是对西方的行政主体制度采取排斥的态度，不利于对西方行政主体制度的真正理解与吸纳。
　　弊端之三：忽视行政管理统一协调的内在要求。
　　现代行政事务由众多行政机关承担。为防止政出多门，保持管理的高效，必须统一协调。在实践中实行层级节制，行政机关要在各级人民政府的统一领导之下作为整体发挥功能，正是出于这一考虑。遗憾的是，我国现行的行政主体理论则强调各个行政机关的独立性，不仅在政府统一领导下的行政机关是独立的主体，甚至于行政机关的内设机构、派出机构都是独立的主体，从而与行政管理统一协调的内在要求相左。现行行政主体理论对法律责任的分散化处理虽然可以减轻行政诉讼的压力，;但这既违背了管理的规律，也不利于有限政府、责任政府的发展，最终不利于行政组织的法治化进程。
　　弊端之四：掩饰了我国行政组织无序的现状。
　　这也是我国行政主体理论带来的最大的负面影响。从表面上看，我国的行政主体有多种类型，既有行政机关，也包括法律法规授权组织。在作为行政主体的行政机关中，既有中央行政机关，也有地方行政机关。而行政主体理论又强调主体的独立性，因而很容易把我国的行政主体理论看成是对体制改革中出现的利益多元化的肯定。;然而，仔细分析就会发现我国的行政主体理论不是以行政分权为出发点和归属点，也没有对地方利益和公务自治;予以充分肯定，相反，它为行政组织的无序穿上了合理的外衣。众所周知，我国现行的行政组织系统远不能适应市场经济的需要，行政机构林立，设置既欠规范，也不尽合理。而现行的行政主体理论则肯定了这些行政机构的主体地位。只要法律法规授权，这些行政机构，不管是行政机关的内部机构，还是派出机构，不管是政府的办事机构，还是议事协调机构、联合执法机构，统统都变成了行政主体，在这种行政主体理论的导引下，人们很难用一种批判的、理性的眼光去审视行政组织系统的非理性化的现实。
　　有学者认为，行政主体的提出，最直接根源是来自于行政诉讼这一实践的需要。;即行政诉讼以行政主体为被告。实际上，行政主体理论在行政诉讼被告的确认上，作用极为有限。按照行政诉讼法的规定，有对外管理权限的行政机关和法律法规授权组织可以作为行政诉讼的被告。在这里，行政主体理论的唯一作用仍然是一种术语的简化，即将有对外管理权限的行政机关和法律法规授权组织统称为行政主体，而非其它。当法律规定不明确时，行政主体理论在确定行政被告方面同样无能为力。例如，规章授权的组织能否作被告，行政机关的内设机构和派出机构能否作被告，这些问题争论多时，最终都只能由法律或司法解释加以规定，而无法直接依据行政主体理论确定。
　　三、借鉴和引入西方行政主体制度的必要性与可行性
　　笔者虽然对我国现行的行政主体理论持否定态度，但并不是要彻底否定西方国家存在已久的行政主体制度。相反，笔者认为西方的行政主体制度可以引进，并可加以改造而为我所用，在我国建立以行政分权为核心的行政主体制度。我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。80年代以来我国逐步建立的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及公务员制度等都不是我国的发明创造，都是在借鉴西方的经验上建立的。因此，借鉴、引入行政主体制度也不应有太多的思想障碍。行政主体制度是行政法制度的重要组成部分，是人类自我治理经验的总结，因此，可以为我所用。