2018行政法上之诚信原则刍议

5297604

　　摘;要：;诚信原则虽首见于民法典，但也适用于行政法之中，而其理论根据，则在于政府与人民宪法上之委托关系。诚信原则是行政法之最高形式原则，法律保留原则、法律优先原则、比例原则、信赖保护原则等皆源自于诚信原则。在《行政程序法》中明确规定诚信原则，既有利于确立行政法上的衡平制度，也有利于推进诚信政府之建立。
　　关键词：;民法;宪法;行政法;诚信原则;委托关系;最高形式原则
　　一、诚信原则之扩张
　　诚信原则是现代民法之大原则。由于诚信原则以公平与正义为根本宗旨而凌驾于一切具体的民法规则之上，因此有“帝王条款”之美誉。就诚信原则之意义而言，诚信原则实乃要求当事人行使权利，履行义务皆应善意真诚、克守诺言、公平合理。在大陆法系国家，对法院而言，诚信原则其实就是英美之衡平法，j是授予法官的衡平权力和实现个案正义之法律依据。故有德儒Hedemann言道：“诚信原则之作用力，世罕其匹，为一般条项之首位。”k至于诚信原则在民法上之具体功能，主要有三：（1）为解释、补充或评价法律行为的准则；（2）为解释或补充法律的准则；（3）为制定或修订法律的准则。l
　　学界公认，诚信原则起源于罗马法的善意与衡平观念。在罗马法中，有诚实契约和诚信诉讼。诚实契约的当事人不仅要承担契约规定的义务，同时要具备善意、诚实的内心状态。在诚信诉讼中，承审人不受契约字面含义的约束，可根据当事人的真实意思对契约进行解释，并可根据公平原则对当事人的约定进行干预，以消除某些约定之不公正性。m1803年法国民法典首先在立法中确立了诚信原则在契约尊重中的地位，其第1134条第三项规定：“契约应依诚信履行。”1900年德国民法典第157条规定：“契约应依交易上之习惯，遵从诚信以解释之。”第242条规定：“债务人应斟酌交易之习惯，遵从诚信负给付之义务。”从而将诚信原则从契约关系扩大至整个债权债务关系。1907年瑞士民法典更将诚信原则之适用，由债权债务关系扩充至一般之民事权利及义务，其第二条明确规定：“无论何人，行使权利，履行义务，均应依诚信为之。”诚信原则由此演进为民法上之基本原则，为后世之民法典纷纷仿效。如我国《民法通则》第四条亦规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”
　　诚信原则不但显耀于私法，在公法之领域，亦渐次得到认可。1926年6月，德国行政法院在一判决中指出，“国家作为立法者以及法的监督者，若课予国民特别义务，于国民私法关系，相互遵守诚实信用乃正当的要求；且国家对于个别国民在国家公法关系上，该诚实信用原则亦是妥当的。”j德国最高法院1930年10月2日之判决，更是明白肯定到：“诚实信用原则，对于一切法律，并包括公法在内，皆得适用之。”k而至今日，一些国家和地区在法律上亦开始对诚信原则予以明确的宣示。如1996年葡萄牙《行政程序法》第六条规定：“行政活动中以及行政活动的所有手续与阶段，公共行政当局与私人依照善意规则行事并建立关系。”韩国在1996年《行政程序法》第四条更明确规定：“1、行政机关执行职务，应本于诚实信用为之。”我国台湾地区的“行政程序法”第八条亦规定：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并保证人民正当合理的信赖。”
　　二、诚信原则存立于行政法上的理论根据
　　在制定法上，诚信原则最早出现于私法之中，其适用于行政法，虽已得若干判例与法律之宣示，然其理论根据却必须加以研讨，否则未必能得我国学者及立法者之肯认。在域内外之理论界，关于诚信原则适用于行政法上的理论主张，主要有以下几种：
　　1、类推适用说;此说认为行政法发达较迟，行政法之规定，多不完备，有赖于类推适用私法规定，以为补充，诚实信用之原则，在行政法上也为应适用之原理，故宜类推私法规定，而适用之。l在德国，持类推适用说的代表者为Hedemann与;Hamburger.在实务中，德国行政法院也赞同此说。m
　　2、一般法律思想理论;采用一般法律思想理论，即承认行政法上有诚实信用原则。此说认为凡于私法规定之一般法律原则，虽并未规定于公法，不能当然说不存在于公法中；诚实信用原则既是私法规定之一般法律原则，也是既成潜在于公法之相同原则，只是私法对于此原则较早发现而已。德国帝国法院和其他高等法院裁判上即采纳此一理论。在学理上，肯认该理论的德国学者有Gowa、Kuchenhoff、Jellinek、Praun、Fleiner等人。n
　　3、法之本质说;该理论之代表为德国学者K.H.Schmitt.其主张“法乃是由国民法意识所成立之价值判断”，法意识乃是肯认正当之行为以及不肯认不正当之行为，由该法意识所判断的事实构成将来行为之规范。此乃由统治集团之意识标准所得到的法规范。在该法规范之中，程度高的概括性规范包含程度低的，前者即作为法之根本原则等。由于正当的事于所有法中均必须被实现，而不法的事，于所有法中均不被承认；私法之法与公法之法是没有区别的，作为根本要求的诚实信用原则，因此构成法共通之法规范。o
　　4、法之价值说;我国台湾学者林纪东认为，法律原为社会生活规范，为的是谋求社会生活之安定与发展，而欲求社会生活之安定与发展，则社会各分子间，自须诚信相孚，不虞不诈，始克达成其目的。又自另一方面观之，法律之任务，为实现正义与公平，行使权利，履行义务，均依诚实信用之原则为之，正合正义与公平之理想。特别是在今日福利国家时代，举凡人民之衣食住行，莫不在政府留意之列，政府渗入人民私生活范围，亦日渐扩大，昔日在行政法上隐而未见之诚实信用原则，尤有适用于政府与人民相互间之必要。j
　　在上述诸说中，类推适用说与一般法律思想理论之共同之处皆在寻找所谓公法与私法之共通性；而法之本质说与法之价值说皆将诚信原则之根据系于法律之理想。四种学说或过于表象，或过于抽象，并且均忽略了诚信原则依存之本质，都有避重就轻之嫌。我们以为，在近现代之民主国家，诚信原则存立于行政法上的理论根据，应在于人民与政府宪法上之委托关系。
　　人民与政府是否为一种特殊的委托关系，与国家之性质紧密关联。关于国家之性质，历来主要有两种对立的观点：一种认国家为人们联合之政治共同体；另一种认为国家为一部分人压迫另一部分人之暴力机器。但撩开意识形态之面纱，普适性的观念似乎应是前者，即国家乃人们为共同的利益而组建的政治共同体；而政府，为此共同体之标志，其职能是为实现国家之目的——安全、秩序与正义。为达此目的，人民“同意”政府使用必要的暴力：统治权力。k在近现代，这种“同意”采用了立宪契约的形式。因此，在宪政理论上，近现代国家的政府无疑为人民实现国家目的之工具，而政府（包括立法、行政及司法部门）与人民之关系，整体上亦当为一种宪法上的委托关系。在这种委托关系中，人民通过宪法授予政府以管理国家的概括权力，政府则根据人民之授权履行职责和进行管理；而宪法，就是人民之授权委托书。l由于在近现代民主国家中，政府与人民之间乃一种根据信任而建立的委托关系，政府在成立之际，皆明示或默示地做出了遵守宪法，卫护社会公益及人民权益的承诺，因此诚实信用当然为调整与维系这种委托关系存续的根本规范。由此可见，行政法作为调整政府与人民关系的公法，以诚信原则为指导立法、执法和司法的准则，乃其固有之本质使然。德国学者拉邦德谓：“诚实信用原则得支配公法领域，一如其于私法领域然。苟无诚实、善意，立宪制度将无法实行，故诚实、善意应为行使一切行政权（司法与立法权亦同）之准则，亦即为其界限。”j其当已悟委托关系理论之真谛。
　　三、行政法上诚信原则之解读
　　在我国民法学界，对诚信原则的阐释历来有“语义说”与“一般条款说”两大派别。“语义说”侧重从诚信一词的字面含义对诚信原则进行解释，;“一般条款说”则认为诚信原则是内涵和外延不十分确定之一般条款。k我们以为，诚信原则作为一个包容性很大的抽象法律原则，不论于民法上抑或行政法上，予以完整的“解释”皆为不可能之事，不过诚信原则也并非虚无缥缈，结合其语义，我们还是完全可以进行一定程度之“解读”。
　　（一）“诚信”之语义
　　汉语“诚信”一词，在古代典籍中早就有之。《礼记。祭统》中有“是故贤者之祭也，致其诚信，与其忠敬。”《唐书。刑法志》中有“太宗嘉其诚信，悉原之。”《北齐书。尧雄传》中亦有“雄虽武将，而性质宽厚，治民颇有诚信。”;尽管诚信实际上也是我国古代社会调整民事法律关系至为重要的原则，但在法律上典籍中，却未见“诚信”一语之出现。作为法律用语，诚信或诚实信用渊出域外。诚实信用在拉丁文中为Bona;Fides；法文中是Bonne;Foi；英文中是Good;Faith，直译都是“善意”。“诚”“信”合用最早见诸德文Treu;und;Glaube（忠诚和相信），日文中的表达为“信义诚实”。汉语中指称诚信原则的语词是德文指称的直接移译。l
　　我国的《辞源》与《辞海》并无“诚信”词条，盖认“诚”即“信也”。《汉语大词典》对“诚信”一词的解释也颇为简单，即乃“真诚；真诚之心。”德国法理学大师施坦姆勒（Stammler）认为，诚实信用一语，在法律意义上，与衡平、正义、正当、善良风俗等，为同一之概念。但这一解释，不免抽象。美国《布莱克法律词典》对法律上的“诚信”一词做了详尽的阐释，即：是或怀有善意；诚实地，公开地，和忠实地；没有欺骗或欺诈。真实地；实际地；没有假装或伪装。清白无辜地；持信任和信赖态度；没有注意到欺诈，等等。真正的，实际的，真实的和不假装的。而善意，是一种没有专门意思和成文定义的不可触摸的抽象的优良品质，与其他事物相伴随，它包括诚实的信念、不存恶意、没有骗取或追求不合理好处的目的。在普通用法中这一词语一般用来描述目的诚实和不欺诈的内心状态，概言之，及忠实于自己的义务或责任。m
　　结合诚信一词的语源及《布莱克法律词典》的解释，我们以为，“诚信”作为法律术语的含义应当是：（1）主观上善意诚实的心理态度；（2）客观上忠实履行义务的行为；（3）目的正当；（4）意思表示明确、真实；（5）行为的一致性和稳定性；（6）追求公平合理的结果。
　　（二）诚信原则在行政法上之基本内涵
　　前已论及，在近现代民主国家中，政府与人民是一种宪法上的委托关系，政府存立之目的或使命乃在于实现安全、秩序与正义。而政府中行政机关之活动，又表现为行政机关以人民代理人之身份对公民个人进行的各种管理与服务行为。因此，诚信原则既是维系和指导政府与人民关系的根本准则，又应是规范和调整行政机关与公民个人关系之指导原则。据此，我们以为，在行政法上，诚信原则之基本内涵应当是：
　　（1）行政机关之活动应以维护社会之公益和保障相对人之正当权益为行政目的。公益为行政权行使之起点，但行政权力之运用，并非可以无视相对人之正当权益。因为保障公民正当之权益即个人之人权亦是人民制定宪法，成立政府之根本目的。j;其实，行政权力行使之公益原则，乃是相对于行政机关之“私利”而言，其禁止的是行政机关以权谋私、滥用职权。而维护社会之公益与保障相对人正当之权益，却是行政活动应有之双重目的。
　　（2）行政机关应当忠实执行宪法与法律。宪法是人民联合的契约，也是人民对即将成立的政府的授权委托书；而法律，则是人民代表对行政机关的授权令。因此，忠实地执行宪法与法律乃行政机关之基本诚信义务。
　　（3）行政相对人应服从行政机关依法进行之管理。行政机关是代表人民行使权力，其管理的目的在于实现安全、秩序与正义，行政机关自己并无独立之利益，故行政相对人理当信任行政机关，服从其依法做出的行政决定。此应为行政相对人之基本诚信义务。
　　（4）行政机关和相对人意思表示明确、真实。
　　（5）行政机关和相对人皆应言行有信，不出尔反尔。具体对行政机关而言，其所为行政行为应具有稳定性，不得朝令夕改或溯及既往，其做出的承诺，应信守之；对相对人而言，也应言而有信，不得反复无常或任意反悔，否则皆应承担相应的法律责任。