2018现代行政法学与政府规制

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　　政府规制理论与现代行政法学的建构　　政府规制理论为现代行政法学对行政过程的分析，提供了一个强有力的分析工具。应该说，政府规制研究本质上是一种问题导向的政策分析理论，它是法律学科内的整合，它不只是行政法，甚至也不只是公法，而是为了彻底解决问题而综合运用各种法律手段、法律机制和法律思想的理论。
　　政府规制研究最早肇始于二十世纪六十至七十年代的美国经济学界，代表性的学者先后有斯蒂格勒、佩尔兹曼和卡恩等，从二十世纪七十年代之后，政府规制分析逐渐开始在美国行政法学中占据重要的一席之地。在当代美国行政法学家中，布雷耶大法官专长风险和能源规制，皮尔斯教授专长电力和天然气市场规制，夏皮罗教授以职业安全和卫生规制见长，几乎每个行政法学者都有着自己的“独门暗器”。
　　在我国目前的行政法学研究中，对于规制框架的设计和变革，还着墨不多。我们传统的行政法案例分析方法，更多的是将行政过程割裂成一个个的片断进行分析，更多沿用的是民法上以请求权为基础的分析模式，这样的案例分析到法院的判决作出后就戛然而止，即使是学者们的评论，也是围绕不断完善司法审查的精细度和正当性而展开的。
　　但是，很多行政决定背后蕴藏着对诸多复杂的政策和政治因素的考量，因此很难通过传统的案例分析方法，通过概念和逻辑的推演，来导出相应的“正确答案”。这时，将政府规制理论融贯其中的三层次规制分析方法就开始凸现其魅力。
　　第一层次是传统法律解释技术的应用，它以当事人之间的争议和法律适用问题为核心展开分析，我们可以去审视有无发生或存在的事实？审视法律的构成要件如何规定？所认定的事实是否与法律构成要件的要素相当；
　　第二层次则是制度与程序层面的分析，力图超越当事人之间的争议，超越法院的考量，从整体上把握事件发展过程中的各种权力部门之间的功能、角色及相互关系；
　　第三层次则是在前面的基础上，对整个体制运行的政策和策略予以审视，去探讨政府规制是基于哪些理由？政府有哪些可能可供选择的活动形式？政府事实上选择了哪种活动形式？政府是否选择了最为有效的规制形式？
　　可以将政府规制分析方法与政府规制理论，应用于对环境标准、燃油税、核电站选址、城市水务民营化、排污权交易、社会保障基金等等问题的研究。这可以把原来缺少分析框架和思路不能纳入研究视野的问题，包容入新的分析框架之内，并能从法律学上为其制度设计和优化提供指南。这将极大的拓宽行政法学的疆域，使得行政法学更加贴近现实的法律生活。
　　同时需要指出的是，现代行政法学对政府规制理论和方法的引入，对行政过程的关注，并不会引起“行政法学的终结”，相反还可以为行政法学研究增加新的生机和活力。
　　例如政府规制理论中对政府、企业和消费者三方关系的讨论，就可以促使我们去反思传统的行政相对人及行政法律关系理论；而诸多独立规制机构的涌现，又促使我们去检讨和修正传统的行政主体及行政组织法理论；而现代社会出现的不胜枚举的崭新政府规制形式，又会促使我们去对行政行为型式化理论以及非正式行政活动予以反思和重构。
　　政府规制理论不应与传统行政法学成为不相往来的单行道，相反这些研究有助于我们去革新传统行政法的概念架构和学理体系，从而逐步建立起对真实世界行政过程有解释力的现代行政法学体系。
　　成本收益分析方法
　　成本收益分析方法运用最为成熟也最为广泛的是美国。
　　在美国，规制成本居高不下一直是一个突出的问题，例如1996年，美国规制机构发布的规章达到7000多个，规制成本达到6300多亿，尤其是各种名目繁多的规制政策对小企业的负担更为沉重，同年，美国独立企业联合会对3471家小企业的调查结果显示，在小企业所面临的10个最为严重的问题中，“不合理的政府规制”位居第四位。
　　降低规制成本成为一项迫切的要求。卡特、里根和克林顿相继签署总统行政命令，要求对政府的规制政策进行成本收益分析，只有在一项规制政策的潜在收益大于潜在成本的情况下，规制才可以实施，并由管理与预算办公室（OMB）进行审核。
　　这种由总统执行机构而非法院通过成本收益分析的行使进行一体化的审查和监督来取消不合理规制的模式，构成了一种行政式的行政法体系，且这种分析性规制模式被国会所采纳，并通过了一系列法律来保障成本收益分析成为一项法定程序。
　　在我国这样一个监管型政府体制下，有必要引入成熟的规制分析方法，从而为政府的决策提供科学的依据。
　　2004年我国政府颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第十七条明确提出要“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。作为一种政策评估方法，我们并不能排除在一些市场取向改革较为迫切和政治考量较少的领域更多地运用成本收益分析方法的可能性。例如对于行政许可的创设和评估，对于燃油税的征收，对于天然气价格的上涨等问题，都有可能引入成本收益分析方法。当然成本收益分析是一种综合评估方法，它需要经济学家提供技术标准，伦理学家提供道德边界，而法学家的工作则是为它提供制度架构。
　　首先在评估主体和对象方面，应该确立专门的审核机构作一体化的审查。在我国主要是中央和地方各级政府法制机构，重点是政府发布的经济立法项目和一些与市场关系较为密切的立法项目如劳动力规制、环境标准、税费改革等，必要时可要求立项者提供一个成本收益分析报告。
　　其次，行政机关应借鉴和吸收非官方的政策研究机构关于成本与收益的成本界定、项目设计、量化标准和成本估算结果，并在此基础上构建成本与收益分析的评估框架。在美国，布鲁金斯公共政策研究中心、卡图规制研究中心和美国企业研究中心等独立政策研究机构，对政府规制成本与收益的研究方法、范围界定以及分项成本与总成本的指标设计，几乎都达成了共识。它们在美国政府规制成本与收益分析中扮演了重要的角色。