2018海峡两岸行政法比较

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　　中国大陆行政法与台湾地区行政法比较，既有区别，也有联系。这种区别和联系既从整体上表现出来，也在具体法律、法规上表现出来。本文拟从三个方面对两岸行政法作一比较研究。　　一、两岸行政法整体比较
　　（一）两岸行政法的区别
　　两岸行政法在整体上的区别主要表现在下述五个方面：
　　1.中国大陆行政法发展较晚，台湾地区行政法发展较早。中国大陆在八十年代以前，行政法一直不受重视，很多人甚至不知行政法为何物。直到八十年代以后，伴随着改革开放的进程，中国大陆行政法才逐步发展起来。台湾地区则不同，由于行政法院一直存在，诉愿制度和行政诉讼制度有了几十年的历史，再加上一批行政法学者、教授的著书立说，行政法在台湾地区有着较深较广泛的影响。从五十年代到九十年代，台湾地区行政法发展的速度虽然并不很快，但它几乎没有中断过。
　　2.中国大陆行政法现在还较不完善，台湾地区行政法相对较为完善。中国大陆行政法虽然在八、九十年代有了长足的发展，但由于发展时间尚短，很多法律、法规现在还未能制定出来，很多行政法制度还没有建立。再加上目前正处在由计划经济体制向市场经济体制的转变阶段，过去已有的法律、法规、制度有的已经过时，有的需要修改，故法制更显不完善。台湾地区的情况则不同，行政法的立法几十年一直在持续着，所以，在许多领域，其法律、法规、制度比中国大陆相对要完善。例如，行政组织法、公务员法、行政监督法、行政救济法等，台湾地区的立法均比中国大陆完善。
　　3.中国大陆行政法的法规、规章形式较多，台湾地区行政法法律为多。中国大陆过去由于实行计划经济体制，行政权力相对强大，立法机关的作用发挥不够。因此，国家每年由立法机关制定的法律不多，而由行政机关制定的法规、规章的数量远远超过法律（法规数量相当于法律数量的十倍以上，规章数量则更多）。在行政法领域，这种情况更为突出。例如，《行政复议条例》、《行政法规制定程序暂行条例》、《行政监察条例》、《行政人员奖惩暂行条例》、《审计条例》等，都是国务院制定和颁布的行政法规。而在台湾地区，相应领域的行政法形式多是法律，如《诉愿法》、《请愿法》、《法规标准法》、《监察法》、《公务员惩戒法》等。
　　4.中国大陆行政机关制定规范文件有层次之分，台湾地区行政机关制定的规范文件无层次之分，统称“命令”。中国大陆行政机关制定的规范文件分为三个层次：行政法规、规章、其他具有普遍约束力的决定或命令。行政法规由国务院制定，其名称有条例、规定、办法。规章由国务院部委、省级政府、省会市政府、国务院批准的较大的市的政府制定，其名称有规程、规则、标准、措施、实施办法、实施细则等。其他具有普遍约束力的决定或命令则由一般行政机关制定和发布，其名称更繁多，[1]而台湾地区行政机关制定的规范文件统称命令，其具体名称为规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则。[2]
　　5.中国大陆法院对行政机关制定的规范文件区别对待，台湾地区法律对于行政机关制定的规范文件在法院的适用力没有作区别规定。根据中国大陆行政诉讼法，中国大陆法院审理行政案件，对于行政法规是作为审理依据，对于规章，是予以“参照”，对于具有普遍约束力的决定、命令是不予适用，而只作为行政行为的一种证据和法律事实考虑。而在台湾地区，法律对于行政命令在法院的适用力没有作区别规定。但是，在学说上，命令被分为不同种类，不同种类的命令被认为具有不同的效力。例如，台湾地区行政法学者林纪东先生将命令分为紧急命令、委任命令、执行命令、行政规则四种，各种命令均具有不同的效力，紧急命令的效力甚至可以超过法律。[3]
　　（二）两岸行政法的联系
　　两岸行政法的联系主要表现在下述三个方面：
　　1.两岸行政法均奠基于中华文化之上，在许多方面有着共同的文化精神。两岸行政法虽然有很多区别，但是二者毕竟共同奠基于中华文化之上，因此，二者在许多方面体现着共同的文化精神。例如，孔孟的儒家思想（重礼义、重教育、和为贵等），商韩的法治理论，包公海瑞的刚直、廉洁和严格执法，孙中山的“天下为公”，在两岸行政法的立法、执法中均有一定体现和反映。同样，华夏文化中的某些消极因素，如重人情关系，重长官意志，轻民主，轻法律程序等，在两岸行政法中，特别是在两岸早期的行政立法、执法中，也都可以找到受之影响的痕迹。
　　2.两岸行政法均既受欧洲大陆法系的影响，也受英美法系的影响，但受前者的影响大于后者。无论是中国大陆，还是台湾地区，其行政法均既受欧洲大陆法系行政法的影响，也受英美法系行政法的影响。例如，两岸行政法主要均采用成文法的形式；在行政诉讼制度上，中国大陆采取在普通法院内专设行政审判庭的模式，台湾地区采取行政法院的模式等，均是受欧洲大陆行政法的影响。而在行政行为方面，特别是在行政主体对相对人权益作出不利处分方面，两岸现在都开始重视行政程序，重视体现公开、公平、公正原则的有关程序制度（如听证制度）在行政过程中的运用等，应认为是受英美法系行政法的影响。此外，两岸行政裁判制度的建立和发展等，也应认为是受到了英美法系行政法的影响。当然，就整体来说，两岸行政法受欧洲大陆法系的影响要大于英美法系。
　　3.两岸行政法的体例、结构和法律名词术语大体相同。在行政法的形式上，两岸行政法律文件的体例、结构和法律名词术语尽管也有某些区别，但大体相同。例如，中国大陆《行政法规制定程序暂行条例》规定，行政法规的内容用条文表达，每条可以分为款、项、目。法规条文数多的，可以分章，章还可以分节。[4]台湾地区《法规标准法》规定，法规设条，条得分项、款、目。法规内容繁复或条文较多者，得划分为编、章、节。[5]就法律名词术语上讲，两岸行政法有同有异，但同者多，如“行政组织”、“行政机关”、“行政行为”、“行政救济”、“行政诉讼”等，其涵义有的大体相同，有的略有差异。当然，对于同样的概念或涵义相近的概念，两岸行政法使用完全不同的术语表达的情况也是有的，例如，中国大陆的“行政复议”相当于台湾地区的“诉愿”；中国大陆的“行政处理”相当于台湾地区的“行政处分”；中国大陆的“行政处分”相当于台湾地区的“公务员惩戒”；中国大陆的“行政法规和规章”相当于台湾地区的行政“命令”；中国大陆的“治安管理处罚”相当于台湾地区的“违警罚”，等等。这些不同术语的内涵外延虽有差别，但差别不大。
　　二、行政实体法比较
　　本文主要从具体法律、法规上比较两岸行政实体法的现状。本文使用的“行政实体法”是相对于行政诉讼法而言的，它既包括行政组织法、公务员法、行政管理法、行政监督法、行政救济法，也包括相应的程序法，如行政组织建立的程序、公务员任用的程序、行政行为实施的程序、行政救济申请和取得的程序。很显然，这些程序法和行政实体法是紧密结合在一起的。没有这些程序法，也就没有行政实体法。
　　（一）行政组织法比较
　　中国大陆的行政组织法主要有《国务院组织法》、《地方组织法》。在五十年代，还有《大区政府组织通则》、《省政府组织通则》、《市政府组织通则》、《县政府组织通则》以及有关部委的组织条例、组织简则等。五十年代以后，政府组织发生了变化，但这些组织通则、组织条例、组织简则并没有随之修改，从而都先后实际废止了。因此，中国大陆目前面临着繁重的行政组织法的立法任务。
　　在台湾地区，行政组织法主要有《行政院组织法》、《考试院组织法》、《监察院组织法》，行政院各部会的组织法，如《财政部组织法》、《交通部组织法》、《蒙藏委员会组织法》、《侨务委员会组织法》以及《省政府组织法》、《市政府组织法》等，其体系基本已趋完善。
　　（二）公务员法比较
　　中国大陆正准备建立公务员制度，《公务员法》尚在草拟过程中。《公务员法》出台前调整整个公务员制度的《国家公务员暂行条例》已经颁布实施。在此之前有关人事管理方面的法律、法规主要有《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、《关于老干部离职休养的暂行规定》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇的规定》等。这方面的法律、法规文件很少，长期以来，中国大陆调整人事管理的主要是大量的政策性文件。
　　在台湾地区，目前亦无调整公务员制度的总法典，但有关单行法相当完善。如《公务人员任用法》、《公务人员俸给法》、《公务人员考绩法》、《公务员惩戒法》、《公务人员保险法》、《公务人员退休法》、《公务人员抚恤法》、《公务职位分类法》等。
　　（三）行政管理法比较
　　行政管理涉及很多领域，我们这里仅对两岸某些主要领域的有关法律、法规加以比较。
　　在治安和安全管理领域，中国大陆主要有《治安管理处罚条例》、《居民身份证条例》、《消防条例》、《公民出境入境管理法》、《外国人入境出境管理法》、《保守国家秘密法》等；台湾地区主要有《警察法》、《违警罚法》、《护照条例》、《户籍法》等。
　　在民政和内务管理领域，中国大陆主要有《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《婚姻登记办法》、《军人抚恤优待条例》、《社会团体登记管理条例》等；台湾地区主要有《工业团体法》、《商业团体法》、《工会法》、《农会法》、《渔会法》、《团体协约法》、《军人抚恤条例》、《军人及其家属优待条例》等。
　　在外事军事管理领域，中国大陆主要有《兵役法》、《军事设施保护法》、《现役军官服役条例》、《现役士兵服役条例》、《外交特权与豁免条例》、《外汇管理暂行条例》、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》等；台湾地区主要有《兵役法》、《宪兵勤务令》、《海上捕获条例》、《管理外汇条例》、《政府发展经济社会向国外借款及保证条例》等。
　　在财政金融管理领域，中国大陆主要有《会计法》、《注册会计师条例》、《国家预算调节基金征集办法》、《税收征收管理法》、《银行管理暂行条例》、《现金管理暂行条例》、《金银管理条例》、《债券管理暂行条例》等；台湾地区主要有《会计法》、《预算法》、《决算法》、《国有财产法》、《银行法》、《税收稽征法》等。
　　在经济、资源和环境管理方面，中国大陆主要有《全民所有制工业企业法》、《破产法》、《商标法》、《计量法》、《标准化法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《城市规划法》、《环境保护法》等；台湾地区主要有《商业登记法》、《国营事业管理法》、《电业法》、《矿产法》、《森林法》、《水利法》、《渔业法》、《原子能法》、《商标法》、《专利法》、《标准法》、《土地法》、《区域计划法》、《水污染防治法》、《空气污染防治法》等。
　　在文化教育卫生及社会管理方面，中国大陆主要有《文物保护法》、《著作权法》、《义务教育法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《统计法》、《档案法》等；台湾地区主要有《出版法》、《著作权法》、《广播电视法》、《文物保存法》、《国民教育法》、《大学法》、《专科学校法》、《高级中学法》、《食品卫生管理法》、《老人福利法》、《儿童福利法》等。
　　（四）行政监督法比较
　　中国大陆在行政法制监督方面，主要的法律、法规有《行政监察条例》、《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、《审计条例》、《监察机关调查处理政纪案件试行办法》等。目前，中国大陆正在制定《监督法》，《监督法》将调整人民代表大会和人大常委会对政府的监督。此外，《行政诉讼法》实际确立了司法机关对行政机关具体行政行为的监督。
　　在台湾地区，行政监督方面的法律、法规主要有《监察法》、《监察法实施细则》、《审计法》、《审计法实施细则》等，此外，有关法律、法规也规定了对行政的立法监督和司法监督。
　　（五）行政救济法比较
　　中国大陆行政救济方面的法律、法规，目前主要是《行政诉讼法》、《行政复议条例》及《国家赔偿法》。除此以外，《申诉法》正在草拟过程中，其出台日期则暂时还难以确定。
　　在台湾地区，行政救济方面的法律主要有《请愿法》、《诉愿法》（相当于中国大陆的《行政复议条例》）、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》体系已基本完备。
　　三、行政诉讼法比较
　　（一）行政审判机关
　　1.审判组织。依据台湾地区现行行政诉讼法和行政法院组织法的规定，行政法院管理行政诉讼审判事务；行政法院不是普通法院的一部分，而是与普通法院相并立的独立的司法机关。中国大陆不设专门的行政法院，而由普通法院审理行政案件。在普通法院内部，设行政审判庭，具体审理行政案件。
　　2.审级制度。台湾地区仅设立一所行政法院，亦即行政诉讼采一级一审制，无上诉审法院，因而一经行政法院裁判，即为终审裁判，行政法院既是初审又是终审的行政案件审判机关。中国大陆设四级普通法院，审理行政案件的审级制度与审理民、刑事案件相同，都实行两审终审制。故此，中国大陆行政诉讼法中专门设有“管辖”一章，具体规定了行政案件的级别管辖、地域管辖和裁定管辖。而台湾地区行政诉讼法则无需对管辖作出规定。
　　（二）受案范围
　　1.两岸在行政诉讼受案范围上的共同点主要有：
　　其一，提起行政诉讼的对象都限于行政处分（具体行政行为），而且是“违法”行政处分（认为具体行政行为违法）。为明确起见，中国大陆行政诉讼法还特别补充规定行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令（即抽象行政行为），法院不予受理。
　　其二，违法行政处分都既包括行政机关以作为形式出现的行政处分，也包括行政机关以不作为形式出现的行政处分。就不作为形式而言，台湾地区未限定范围，中国大陆行政诉讼法则明确规定了三类，即认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的。
　　其三，都规定了当事人可以提起行政诉讼附带行政损害赔偿之诉。
　　其四，违法行政处分损害的是作为公民身份的权利，而不是作为公务员身份的权利，如果损害的是作为公务员身份的权利，不得提起行政诉讼，而只能通过诉愿等行政救济手段解决。为此，中国大陆行政诉讼法作了明确的排除性规定。
　　2.两岸在行政诉讼受案范围上的不同点主要有：
　　其一，在确定受案范围的方式上，台湾地区采用的是概括式，即对行政机关的违法处分不服，均可提起行政诉讼；中国大陆则采用的是混合式（又称结合式），即在概括规定下，又作肯定列举和否定列举，将三者结合才能确定法院的受案范围。
　　其二，在受案范围上，台湾地区完全限于违法行政处分，排除不当行政处分；中国大陆则以违法行政处分为原则，以不当行政处分为补充（法院受理认为行政处罚显失公正的起诉）。
　　其三，对统治行为是否享有司法豁免权问题上，台湾地区行政诉讼法未作规定；中国大陆行政诉讼法则明确规定，因国防、外交等国家行为发生的争议，法院不予受理。
　　其四，中国大陆行政诉讼法规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，虽然属于法院的受案范围，法院也不予受理。台湾地区行政诉讼法中则没有这一规定。
　　（三）行政诉讼当事人
　　1.共同点主要有：其一，行政诉讼当事人的范围都包括原告、被告及参加人（中国大陆称第三人）。其二，原告、被告及参加人的人格条件相同。
　　2.不同点主要有：其一，根据台湾地区的司法实践，原告起诉时，不得以两个行政机关为被告，亦即在行政诉讼中不承认存在共同被告的情况；而中国大陆行政诉讼法则承认存在共同被告的情况，亦即两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。其二，在台湾地区，行政诉讼参加人对于诉讼案件，独立提出自己的主张，即只存在有独立诉讼请求权的第三人；而在中国大陆，不承认在行政诉讼中存在有独立诉讼请求权的第三人，即使是民事诉讼意义上的无独立诉讼请求权第三人，在行政诉讼中仅限于与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人，只存在非法律上的利害关系不得作为第三人参加行政诉讼。
　　（四）起诉与受理
　　1.起诉要件。两岸在提起行政诉讼的实质要件上是相同的，即都包括四个要件：第一，必须针对行政机关的行政处分而提起；第二，必须是该行政处分为违法；第三，违法处分与权利受损害之间存在因果关系；第四，必须由权利受损害的公民提起。
　　但是，两岸在提起行政诉讼的形式要件上有以下两点不同：
　　其一，台湾地区行政诉讼法采取诉愿前置原则，即人民对违法处分不服，必须经过诉愿、再诉愿后，才可提起行政诉讼。而中国大陆行政诉讼法采取以选择复议（诉愿）为原则，以复议（诉愿）前置为补充。亦即除法律、法规明确规定必须经过复议才可向法院起诉者外，是否经过复议，由当事人自己选择。这种选择又包括两种情况：第一，当事人选择复议，对复议裁决不服，可再向法院起诉；第三，当事人选择复议，复议裁决为终局裁决，当事人不服时，不得再向法院起诉。前一种情况是普通的做法，后一种情况极少。
　　其二，台湾地区的诉愿分原诉愿和再诉愿，即诉愿分为两个阶段，虽经原诉愿而未经再诉愿，也不得向行政法院起诉；而中国大陆的行政复议通常只有一级。
　　2.诉讼时效（起诉期间）。两岸对起诉期间都作了明确规定，实质上都将其作为起诉要件之一。但是，两岸在起诉的具体期限的规定上有以下不同：
　　其一，台湾地区因采取诉愿前置原则，故起诉期限分为两种情况：第一，作出再诉愿决定时，自再诉愿决定送达之次日起，两个月内进行；第二，逾期不作出再诉愿决定时，自提起再诉愿满3个月之次日起两个月内进行。
　　中国大陆因采取选择复议原则，故起诉期限分为3种情况：一是对具体行政行为不服直接向法院起诉的，自应当知道作出具体行政行为之日起3个月内进行；二是复议机关作出复议决定的，自收到复议决定书之日起15日内进行；三是复议机关逾期不作决定的，申请人自复议期满之日起15日内进行。由于中国大陆行政诉讼制度属初创时期，尚未成熟，故行政诉讼法又规定，法律、法规对起诉期限另有规定的，从法律、法规的规定。
　　其二，由于两岸对第三人的认识不同，台湾地区行政诉讼法对第三人的起诉期限作了具体规定；中国大陆则未作规定，可以理解为与其存在法律上利害关系的行政诉讼进行过程中，第三人可以申请参加或者由法院通知参加。
　　其三，关于期限耽误的原因及补救措施，两岸的规定是相同的，但在原因消灭后向法院提出延长期限申请的时间上有所不同。具体说来，台湾地区规定应在原因消灭后一个月，向行政法院申请准予其起诉；中国大陆规定在障碍消除后的10日内，可以向法院申请延长期限。