2018《行政许可法》与信用政府

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　　内容摘要：于2004年7月1日实施的《行政许可法》以人本理念为基础，着力构建政府与公众之间良性互动基础上的信用，在政府信用建构的原则及相应的制度安排中集中体现了设权应法定、有权必有责、用权须为民、行权受监督、侵权须赔偿的法治理念，为进一步规范政府行为，提升政府依法行政的能力和水平，提升政府的公信力、打造信用政府奠定了强有力的理念基础和原则引导。
关键词：行政许可法 ; 信用政府  打造 ; 理念   原则
一、行政许可的信用理念
信用就是指诚实、守约以及因此而能够获得他人的信任，是法律关系主体之间所发生的一种合理期待或者信赖关系，它存在于人们的互动行为之中，其核心在于信赖、信任。一方面反映法律关系主体主观上是否具有值得他人对其履行义务能力给以信任的因素，包括诚实、守信的良好品格等人格方面的因素与资本状况、生产能力等财产方面的因素；另一方面反映其履行义务的能力、履行义务的水平与表现在客观上能为他人所信任的程度，是来自于社会的评价。从法律义务的履行来看，信用表现为两种形式：一是约定义务的履行，二是法定义务的履行。约定义务履行是指一个人(自然人和法人)对自己所承诺的事情，一定要兑现，这是信用的精髓之所在，从这个意义上来讲，信用就是一种信守承诺的契约制度机制，就是行为人对自己行为之后果负责的契约制度安排。法定义务履行，是指一个人(自然人和法人)必须严格遵守法律的强制性规定，其特点是无条件性和严格性，产生于法律主体特定的社会角色，如因担任待定职务所依法产生。与约定义务不同，法定义务是由法律明确规定的义务即由法律把某种信用要素明确规定为特定社会角色人所必须严格遵循的义务。无论是约定性的义务履行。还是法定性的义务覆行，其最终落实主要通过法律的制度安排来保障．说到底，信用的确立、巩固、彰显必须建立在具体、明确的法律制度安排基础之上，从这个角度来看，信用实质上是通过法律的权利与义务的双向规定而建构的一种法律机制；使法律关系主体形成一种激励与制约的制衡机制，防止出现违反信用的情形。一方面，法律对诸相关当事人之间的权利、义务进行合理的配置形成一种激励与约束机制，使其行为发生及行为过程不至于“越轨”; 从而保障各方当事人都按信用要求行事；另一方面，法律通过权利、义务的安排，使法律关系当事人行为的监督人或机构的行为发生和行为过程保持高度的独立性、从而通过外部约束促使各方当事人严格履行法定义务。可见，信用机制发挥作用的前提是：相关各方必须正确行使权利，切实、忠实履行自己的义务，一旦一方滥用权利，义务履行有瑕疵、一个环节出现问题，就可能导致整个信用机制的瘫痪。
在我国社会主义市场经济体制的完善过程中，根据宪法。一切权力属于人民，公众与政府之间的关系是一种以行政权力为中心的典型的委托－－代理关系：公众基于对政府的信任经国家权力机关将行政权力委托给各级政府行使，同时，期待政府权力的运行能有效地协调各权利主体间的利益冲突和克服各权利主体的非理性化，进而建构有利于增进公共利益的社会秩序。公众的这种基于对政府的信任而形成的对政府的期望及相应的期待利益的维护，就要求政府提供高水平的、高质量的“政府产品”，这实际上是政府的义务和职责。在公众与政府之间的行政权力的委托代理关系中，政府的信用一方面是指政府(信用方)是否具有值得公众(信任方)信任的因素及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价；另一方面是指政府对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。可见，公众对政府的信任及政府对公众的信任的责任感和回应便是政府信用的核心内容。
行政许可作为一种规范政府行为的制度安排，其基本任务在于确认和保护市场主体的合法权利要求和权利行为；界定权力行使主体行使权力的范围与权限，防止权力扩张与权力通用；限制主体与社会公共利益不相容的利益追求；限制主体在其利益追求过程中的无制约任性。由此，行政许可制度的信用理念，在于从权力与权利及其关系中，寻找政府权力在充当社会个体间权利、社会个体权利与国家权力及相应的社会个体利益与社会利益之间利益协调者角色时的平衡点，建立国家权力与个体权利在互动运行中的激励与约束机制，从深度和广度上编织公众和政府间和谐、信任、良性互动的“网结”，形成权力主体和公众之间合理的、稳定的期待与信赖关系，构建政府与公众之间良性互动基础上的政府信用。
二、以人为本，打造政府取信于民的执政之基和为政之道
现实的、社会的人是法治的存续根基，在既定的社会条件下，法对人的影响是深刻和广泛的，突出的表现在法律作为制度性规则是具有国家强制力、神圣权威的、直接现实的、持久稳定的、普遍适用的国家意志性规则。由于法对人的影响是多方面的，尤其是正反两方面的影响，法可能成为关心人、尊重人、为了人、服务人的强有力的保障，也可能成为漠视人、贬抑人、反对人、奴役人的“帮凶”。法对人的这种双重影响警示我们：现代社会的法治作为现实的人的日常生活世界的一种秩序追求，不能不具有强烈的人文关怀，现代法治应当以人为本，现代法治的基础应当是人，法律制度的制定与实施应当使人向善，应当与人为善；法律原则的确定应当充满人文关怀，应当在对现实的人的物质性生存与发展和精神性生存与发展的深切关怀中、体现对个人人格尊严和价值的尊重，体现对个人独立自主地追求自己幸福生活的各种努力的肯定、赞同与支持。因而，现代法治的人文关怀深刻意蕴在于以人为本正视和关注人的现实存在，以促进、实现和保障人的自由、平等、人权、公平、正义等为价值目标，为人的生存与发展建构高效、稳定、安全的社会秩序。
上述现代法治的人文关怀要真正落实到实处，便要求国家在社会性的法律制度供给中首先应在法律原则的确定上着力打造政府取信于民的执政之基和为政之道。因为法律原则体现的是法的价值内涵和价值定位，是法律制度和法律运行的本质、精神及其特点的概括和反映，在法津规则中占据主导地位。从我国的《行政许可法》关于法律原则的规定来看，人本理念贯穿了各个具体的法律原则规定之中。
(一)许可法定原则彰显执政为民
《行政许可法》规定了许可法定原则，第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”
可见，行政许可法定原则的基本含义在于行政许可的设定与实施必须严格根据法律的规定．不得与法律规定相违背。这是以人为本的公权力运行规则在《行政许可法》原则中的体现。根据现代法治原理，以人为本的权利(力)运行的规则是在私权利的运行中，为了充分尊重当事人，凡法律不禁止则为自由；在公权力的运行中，为了防止公权力的任意性、滥行和扩张对公民权利的威胁、侵犯，凡法律没授权的，行政机关就不得为之，法律禁止的更不得为之。按照我国宪政原则、政府的权力来源于人民．并通过法律授权的形式交由国家机关来行使。因此，以人为本的法治政府的核心是对政府权力规制和对人民权利保障，重点在于“治权”、“治官”，而非“治民”。坚持依法行政、建设以人为本的法治政府的必然要求是政府行政权力的取得和行使都置于法律的约束之下。因而，要保障人民的权利，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围，建设“有限政府”。过去，我国政府行为的重要失误之一就是管事太多，政府审批、许可的范围太宽泛。政府这样做既严重限制丁市场主体和公民个人的权利行使，阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥，也阻碍了政府与各类市场主体良性的互信、互动关系的建立，为了从制度上防止作为公权力的行政许可对公民个人的过度干预、遏制行政许可过多过滥对权利主体合法权益的侵犯。《行政许可法》按照妥善处理政府与市场、政府与社会、权力和权利的关系的要求，明确规定什么事项可以设定行政许可，什么事项不要没定行政许可。凡是公民、法人或者其他组织能够自主解决的问题，通过市场竞争机制能够解决的问题，通过行业组织或者中介机构能够自律解决的问题等、不要设定行政许可。针对实践中行政许可设定权不明确，许多行政机关甚至行政机关内设机构都在设行政许可的问题，《行政许可法》明确规定，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可其他国家机关包括国务院各部门一律不得设定行政许可。这就为从源头上遏制行政许可过多过滥的问题提供了保障，也从源头上为行政许可的设定与实施贯彻以人为本奠定了基础。
(二)许可“三公”原则立信于民
《行政许可法》规定了公开、公平、公正的原则，第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”
从公开原则来看，法治政府必然是也必须是阳光政府，政府有义务向公众公开政府权力运行的事项、条件、程序及相关信息。这是因为政府所享有的一切权力均源自于人民的权力和宪法的授权，政府权力的行使目的只能是更好地维护人民的利益，增进人民的福利，正是由于有了民意的代表机构制定的宪法的授权，政府权力才有了正当性和合法性基础，人民也因此必须有一定的途径了解政府的权力运行是否适当、完整地执行了授权的目的。在设定和实施行政许可的过程中，由于公众的分散性及其“搭便车”行为产生的信息短缺和政府行为的保密性，政府拥有技术优势和信息资源积聚优势，政府与公众之间客观上存在着信息不对称，这种情况下人民对政府权力运行的了解就会受阻，现实生活中政府行为的“暗箱操作”问题已成为行政许可过程中的一大弊病即是最好的说明。行政许可批准条件是什么?多长时间有结果?过去都是在暗箱操作的习惯性思维中出台和实施的，这样的政府权力运行方式易使公众产生隔膜感和不信任感。因而，政府要立信于民，要让众多的分散的公众信任政府，建立政府与公众之间的良性互动互信，就要求政府应主动推行政务公开，充分公开政府行为尤其是公众切身利益的行为信息，增进公众与政府共识，保障公众、法人和其他组织对行政管理事务的知情权，而这对政府权力的正当行使，防止政府权力滥用也是一个强有力的规范与约束。同时，我国在加入WTO时对透明度原则作了郑重承诺，《行政许可法》规定公开原则也是政府兑现承诺，取信于国际社会的一个重要举措。为此，《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制。其一，信息公示制度。行政机关要把行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，申请人要提交的全部材料的目录，以及申请书格式文本等在办公场所公示。其二，行政许可的决定公开制度。行政机关做出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。其三，听证制度。拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向立法机关进行相关说明。对于实施行政许可依法应当听证的事项，行政机关必须举行听证。对于法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告并举行听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关还要告知申请人、利害关系人有要求听证的权利；申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关就要在20日内组织听证。其四，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效。其五，行政许可的结果应当公开，接受相对人和社会公众的普通监督。显然，这种公开、透明的原则及其制约机制充分彰显了行政许可过程的人本理念，对于防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力，消除公众与政府之间的隔膜，建立公众对政府的信任，使政府立信于民具有重要意义。
从公正、公平原则来看，非歧视性是法的基本品质之一。《牛律法律大辞典》对公正的解释为：“公平的一个方面，普遍认为是法官和执法者所应具有的品质。它意味着平等地对待争议的双方当事人或各方当事人，不偏袒任何人，对所有的人平等和公正地适用法律。”可见，公正的基本含义是公平对待，没有偏袒。多年以来，我国的一些行政审批制度、尤其是涉及经济事务的行政审批制度，存在明显的不公平现象。比如，非国有企业与国有企业相比，在市场准入、上市等方面大多受缚于一些歧视性的制度限制。尤其是私营企业、民营企业曾被拒绝在许多领域的门槛外。同样是申请一个项目，国有企业可以很方便地得到批准，私营企业却要受到百般刁难。前几年甚至有观点认为，国有企业搞得再差也可以获准上市，私营企业再红火也不能批准上市。事实上，在我国的经济运行中，不公平的行政审批，也是推行行业垄断、地方保护主义的“元凶”，在中国频繁出现的种子大战、烟草大战、丝绸大战、蚕茧大战、棉花大战等等，无不通过各种歧视性的行政审批来发动。为了维护经济领域最基本的社会公平，同时顺应世贸组织所倡导的非歧视原则，《行政许可法》确立了公正、公平原则，明确规定：符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”有理由期望，这一原则的确立，持有效地遏制行业垄断、地方保护主义等对公众利益的侵犯，推动中国尽快建成一个以人为本、尊重各类市场主体、保护各类市场主体的众生平等的经济运营秩序。
(三)许可便民、效率原则
政府取信于民的关键是切实为民着想，服务于民，我国的法律是保障人民权益的工具，在体现民主性和科学性的统一时，国家的立法和政府的执法还应有利于人民利益的及时实现和有效保护。因此，以人为本的现代法治政府应是便民的政府、高效的政府。但是，过去我们的一些政府机关在实施行政许可行为时，由于观念、体制和具体工作制度等各方面的原因，不是尽可能为行政相对人提供方便、快捷的服务，而是设置种种烦琐的程序、手续，致使相对人为获得一个许可往往要跑几个甚至几十个政府部门，花几个月甚至更长的时间。行政许可程序冗长烦琐，态度生硬，办事拖拉几乎成了当今行政许可的通病；许可机关权限交叉、互相矛盾，多个部门就同一事项实施各自许可的现象十分普遍；许可种类过多造成许可机关林立，降低了行政效率，给申请人增加了不便；许可机关组织结构不合理，机构不健全，许可权限缺乏应有的限制，下级机构越权行使上级许可机关权力的现象也时有发生；过多过滥的审批项目，复杂漫长的许可程序，结果使老百姓办事有盖不完的章，走不完的程序。为了解决老百姓办事难的问题，切实服务于民，针对上述情况，《行政许可法》将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，《行政许可法》第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”与此相应《行政许可法》还确立了一系列相应规则和制度，如“相对集中许可权”、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“一次性告知受理条件”、“网上许可”、“许可听证”、“收费法定”等制度，将行政许可的最长时限规定为30天和60天。其中关于行政许可程序的规定体现了立法为民、执法便民的立法精神。仔细地阅读《行政许可法》，可以发现：在总共8章83条的法律中，有29条是关于行政许可实施程序的规定，占条文总数的三分之一还多，其涉及申请、受理，审查、决定、期限、听证、变更、延续、特别程序等行政许可实施的方方面面。这些严密、细致的程序规定，既是对政府权力的规范，也是便民、利民制度的具体体现。主要的规定有：(1)省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准，根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；(2)行政许可需要行政机关内多个内设机构审查的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民致府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理（所谓“一站式服务”）；对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理(所谓“政府超市”)，这样可以减少“多头审批”；(3)行政机关应当将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示．以防止“暗箱操作”；申请人申请行政许可，其提供的申请材料存在可以当场更正的文字错误、计算错误一类错误，行政机关应要求申请人当场更正，不得以申请材料存在此种错误为由拒绝受理；申请材料不齐全或不符合法定形式的，行政机关应当一次性告知申请人补正；(4)如果申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式、行政机关能够当场做出决定的，应当当场做出决定；如不能当场做出决定，则应在法定期限(一般为20日，特定情形为45日)内做出决定，法定期限内不能做出决定的，经本行政机关负责人批准，至多可延长10日，属特定情形的可延长45日。(5)行政许可申请可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式提出，也可委托代理人提出，不必都亲自到行政机关办理；可以多种形式提出申请。这说明《行政许可法》体现了信息时代的便民利民的特色，意味着老百姓在家里就可以提出行政许可申请，而不必自己去机关。(6)《行政许可法》设专门章节对行政许可的收费做出规定：除法律、法规另有规定的，行政许可及对许可事项的监督检查，不得收费。行政机关提供的行政许可申请书格式文本．也不得收费。行政许可所需经费由本级财政予以保障。这就以法律的形式通过制度安排确保权力与利益必须脱钩。