2018行政机关层级监督的几点思考

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　　国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）在总结以往行政监督制度经验的基础上，提出了“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督”的要求，对于顺利推行依法行政具有重要意义。然而，层级监督在各级政府行政实践中并没有充分发挥其应有的作用，行政机关内部监督的形式与内容、方法与措施、实施与效果存在着相互脱节，甚至流于形式，从深层次影响了依法行政水平的提高。为此，笔者结合《纲要》的学习，对加强行政层级监督谈点肤浅认识，以供同仁商榷。　　一、层级监督，依法行政的重要抓手
　　行政复议是行政系统内部依法定程序进行的，是具有法律效力的层级监督制度。这是依法解决行政纠纷的重要渠道，是行政机关自我纠正错误的重要制度，也是政府对其所属部门和下级政府最有效的监督手段。做好行政复议工作，不仅对保护群众的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法履行职权，促进依法行政，有着极为重要的作用。但是，行政复议活动的启动者是行政相对人，没有相对人的申请行为便不会产生复议机关的复议行为，这是行政复议区别于其他行政监督的一个重要特征。因此，在推进依法行政的进程中，行政机关层级监督仅靠行政复议这一被动监督手段还是远远不够的，还要加强行政机关内部层级的主动监督，这样才能促使行政机关依法行政开展得到全程监督。
　　行政机关层级监督是指在行政机关系统内，负有行政监督职能的上级行政机关监督下级行政机关是否依法行使职权的一种监督制度体系。从法律意义上说，行政机关的层级监督是一种自我纠错制度，如果说国家权力机关监督是一种外部监督的话，那么行政机关层级监督则是一种内部监督。这种差异性决定了行政机关监督具有自身监督功能、方法和程序。
　　一是层级监督是行政机关监督的基本特征。层级制的结构是上下统属的，每一下级层次对上一层次负责。除了最高层外，每一层都是按地域行政单位分成若干块块，层次越低，块块越多。基于行政机关层级制，行政机关之间的领导关系成为构建两大监督关系的基础，这两大监督关系是：（1）上一级政府对下一级政府的监督；（2）各级政府对所属的职能部门的监督。当然，在垂直领导体制中，只存在一种监督关系，即上一级行政机关对下一级行政机关的监督。
　　二是各级人民政府及其所属的职能部门是行政监督的主体。行政监督是一种自我纠错的监督机制，层级制的结构决定了在行政机关系统中，除乡、镇人民政府外，行政机关都是监督主体，凡是有下一级被领导的行政机关，作为上一级的具有领导权行政机关就具有监督主体资格。国务院作为中央人民政府有权监督所属的部委以及其他直属机构的执法活动，同时监督地方各级人民政府的工作。地方的省级政府、市级政府、县级政府分别行使宪法和法律赋予的监督权。
　　三是各级行政机关的执法行为是行政机关监督的对象。在各级行政机关的权限中，除了部分行政机关具有制定行政法规和行政规章的行政立法权外，行政机关的权限主要是具有执行性的具体行政行为。因此，行政机关的层级监督主要是对行政机关具体行政行为的监督。
　　行政机关的层级监督虽然有自身的缺陷，如监督的公正性、有效性等，都因为监督机关与被监督机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监督也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而提高行政机关在社会公众面前的权威，从而进一步提高行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建设法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监督，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监督。
　　二、诸多问题，层级监督的制约瓶颈
　　行政机关层级监督是解决和预防行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。但与人大监督、政协民主监督和检察、法院、监察、审计等其它方面的法律监督相比较而言，目前它还存在着诸多瓶颈，监督依据不充分、监督机制不健全、监督保障跟不上等问题，与《纲要》的定位和要求要求极不相称。