2018中国行政法21世纪发展展望

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　　　人类社会即将跨入21世纪。世纪之交，在回顾与总结的基础上展望未来，以科学研究的态度对我国行政法在新世纪的发展趋势和可能前景作出一些预测，对其可能带来的影响提出因应对策，这具有重要的理论探索与实践指导意义。因此，本文根据依法治国方略和行政法治原则的客观要求，采取综合研究与重点分析相结合、系统性与框架性相结合的方式，从行政法的环境论、一般论、主体论、行为论、程序论、救济论和部门论等七个方面，对中国行政法在21世纪的发展趋势略作探讨，旨在为人们前瞻性地思考和解决与此有关的问题，从而为促进行政法文化革新，推动我国行政法的制度建设和理论研究在21世纪获得更大的发展提供一点参考。　　一、21世纪中国行政法的环境因素之发展及其影响
　　行政法生存发展于社会环境之中，与社会环境紧密联系和相互影响。要探讨中国行政法在21世纪的发展趋势，首先需要认识其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化趋势及其影响。这里所谓环境因素，不仅包括国内因素，也包括国外因素甚至全球因素这样更大系统的因素。
　　当今世界的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整，这是将延续至下个世纪和更长时期的发展变化进程，对法制建设包括行政法制建设将带来持久、广泛和深刻的影响。从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的重大发展变化包括：信息网络化，经济全球化，新技术革命的广泛深入发展，建立环境保护机制和可持续发展模式的不断努力，知识经济时代的来临，人权问题日益受到各国重视和得到改善并逐步走向共识，（注：中国对促进人权问题给予极大关注，发展相当快。1998年10月5 日我国政府已正式签署了《公民权利和政治权利国际公约》，此乃我国政治生活领域中的一件大事，进一步表明了我国在促进人权方面的真诚意愿和新的进步。）国家、社会和公民的权利（权力）关系和利益关系及其矛盾冲突之平衡协调机制的相应发展，国际冲突频发及其经济因素成分加重趋势和有关协调机制的探索（即建立国际经济、政治新秩序的全球努力），全球的民主化潮流的出现和深入发展，政府角色和职能的调整和转变，建立突发灾难（自然灾害、全球重大经济危机、核战争等）防御机制的不断努力，建立传统和新出的重大社会问题（贫困、粮食、毒品、癌症、爱滋病、民族矛盾、宗教冲突、人口老龄化、教育终身化、现代科技对传统伦理的挑战、婚姻家庭观念的新旧冲突和多样化宽容化等）解决机制的各国各界共同努力，政治意识形态矛盾冲突的变形和淡化及矛盾冲突重心逐渐转向经济利益矛盾冲突的进程，文化交流、冲突和协调的范围和力度加强，传统文艺形式的扬弃与新型教化和娱乐形式的出现并存发展等等。这些发展变化对于法制建设包括行政法制建设的影响是广泛和深刻的。
　　例如，人类社会经济发展从古到今大致经历了以劳力投入为主的经济时代，以资本投入为主的经济时代，以技术投入为主的经济时代，现在正走向以知识、技术和信息综合投入为主的知识经济（knowledgeeconomy）时代， 目前技术创新对主要市场经济国家经济增长的贡献率已达到60—80％，技术创新已被公认为20世纪经济发展的一个主要因素。（注：参见刘茂林：《知识产权法的经济分析》，法律出版社1996年12月版，第30—33页。）随着新技术革命和经济发展的进程，高新技术企业和产业越来越多，并出现了许多高新技术开发区和产业带；这些高新技术企业、产业和区域往往是新的经济增长点、增长带和增长空间，且其相互联系和影响非同以往，知识产权的形成、归属、收益、转让和保护等方面问题和矛盾相对而言也比较集中和突出，这就特别要求依法加强专门保护，其中非常重要的就是知识产权的行政保护机制（另一个重要机制是司法保护）。
　　再如，在讨论中国的改革和发展问题时，最近许多国外学者提出中国已进入第二代改革。他们认为：第一代改革是从20年前开始的，其成功的重要因素之一是鼓励竞争，依靠政策调动人们争取先富起来的积极性；90年代中后期开始的第二代改革难度更大，其主要内容是健全法制，依法保护产权并强调正当竞争，为此需要重新思考政府和国家在改革和发展中的作用。（注：参见陈蓬：《斯蒂格利茨谈现代经济学的发展》，《光明日报》1998年8月14日，第6版。）现代市场经济史已充分说明，经济发展完全由政府包办或政府严重缺失都会导致失败，必须重新思考和调整政府与企业、与市场、与社会的关系。正如世界银行行长詹姆斯·d·沃尔芬森所指出的：经济发展不仅仅是资金、技术等要素的投入，它还与基本的制度环境（即决定如何使用那些投入的规则和习惯）有关；而有效政府的基本任务之一就是制定、确认并维护这些规则和习惯；故没有一个有效的政府，则经济和社会的可持续发展都是不可能的。（注：参见世界银行编写组编者：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社1997年8月版， 前言部分第3页。）而所谓有效政府， 现在较新的认识和正在进行的实践就是要使政府行为方式进一步适应现代市场经济的客观要求（定量研究结果表明目前我国在政府行为方式适应市场化程度的发展方面即政企关系、政府与市场关系的调整方面尚有较大空间），（注：参见周冰、文广：《中国政府行为方式适应市场化程度测度》，载《天津社会科学》1998年第1期。）同时， 应在自由市场的小政府与激进主义（集权主义）的大政府之间建立某种形式的妥协，也就是建立规模适中的政府即中政府，而这些都需要体现民主法治精神的现代行政法律制度加以规范和保障。（注：参见[美]托尼·于特：《第三条道路不是通往天堂之路》，载《参考消息》1998年10月12日，第3版； 拙文：《中政府：我国城市政府组织法制的理性选择》，载《现代法学》1995年第2期。）可见， 在转型发展中的我国，经济与政治体制改革的深入，特别是政府角色和职能的调整和转变，对于健全现代市场经济法制包括行政法制，增强政府依法行政和宏观调控的能力，最终实现行政法治目标，显然提出了更高的要求。
　　经济和法制是对中国行政法的发展具有广泛深刻影响的两个特别重要的环境因素（这里所说的法制是指包括各个法律部门在内的整个法制系统，它构成行政法的周围环境，而行政法是其中的一个要素），因此有必要首先对其走势加以分析；本章后面各节的探讨也在此前提性判断的基础上展开，而且重点放在中前期的发展预测上。笔者认为，21世纪中国的经济与法制的发展可大致分为如下三个阶段。
　　第一阶段：2000—2010年前后（可简称21世纪前期）。这是新世纪中国经济与法制发展最关键的一个阶段。在这一阶段，将形成比较完善的社会主义市场经济体制，中国共产党第十四次全国人民代表大会提出的2010年远景目标将得到实现；同时立法工作将取得全面突破性成就，较完整地形成有中国特色的社会主义法律体系。当然，如果受到一些现在尚难预料到的重大因素影响，这个阶段也有可能延续至2020年前后，即中国共产党建党一百周年（2021年）的时候。
　　第二阶段：2011（或2021）—2050年前后（可简称21世纪中期）。到新世纪中叶，新中国成立一百周年（2049年）的时候，我国将基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家，从经济总量上看将成为世界第一经济大国（但从人均水平上看还不能算是世界第一流的经济强国）；同时，包括执法、司法、守法和法律监督在内的法律的实施将大大改善，公务员队伍以及整个干部队伍的法律素质显著提高，在法文化革新的基础上开始推出一些重大的法制变革举措（如违宪审查制度的探索），依法治国方略的推行收到一系列重大实效。（注：参见江泽民：《在中国共产党第十五次全国人民代表大会上的报告》， 人民出版社1997年9月版，第4—5页。）
　　第三阶段：21世纪后半叶（可简称21世纪后期）。在这一阶段，注重加大质量效益型发展力度并获得显著成效，主要表现为高科技支持下的我国经济发展达到人均水平进入世界前列，形成在高水平上的经济持续稳定发展的良性运作机制；同时，完成一系列重大的法制变革，建立起比较完善和卓有成效的法制监督体系，大致形成符合现代民主法治精神的新型法文化，初步实现现代意义上的宪政追求，基本建成现代法治国家的框架。
　　二、21世纪中国行政法的一般论之重要发展预测
　　从世界范围来看，与社会结构变化、法治模式转换、思维方式从理性到实证、法哲学从机械到现实、议会从神圣到世俗等过程同步，行政法文化在20世纪发生了并将继续发生着深刻变革，即从理念原则到制度规范进行全面持久的改革和发展，包括行政立法、执法、守法、司法、法制监督的一系列观念变革与制度创新，以适应其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化所提出的客观要求。这是多元民主、行为科学、公共选择、专家行政、政治分层、利益集团等理论的某种自然延伸。（注：参见周汉华：《行政立法与当代行政法-中国行政法的发展方向》，载《法学研究》1997年第3期。）
　　在21世纪，世界各国行政法发展的总趋势是：因政府将承担更多的职能，故依法赋予行政机关更多的职权、职责，同时采取科学合理的方法（特别是多渠道监督和程序约束），增强对行政的监督效果和追究责任效果以及对行政相对人的救济效果和依赖保护效果，逐步建立起民主法治政府（包括相应的行政法律制度），即体现出民主精神、科学精神和法治精神的现代行政法制系统，从而实现行政法治。（注：参见张金鉴主编：《云五社会科学大辞典（第七册）·行政学》，（台湾）商务印书馆1976年9月版，第2页，“民主的法治行政”词条（唐振楚撰）。）
　　对于我国行政法而言，上述三种精神的具体表现，也就是21世纪中国行政法发展的如下三个相互联系和影响的进程：
　　1.行政法的民主化进程。例如，依法保障公民参与、行政公开、非强制性行政方式的采用等各项行政民主制度的扩大与有效实施。
　　2.行政法的科学化进程。例如，在行政法制实践中更加注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，行政法制模式更符合实际。
　　3.行政法的法治化进程。例如，行政机关的行为更加规范化、制度化和具有更强的预期性，在行政法治的原则和规则的约束下运作，等等。
　　在21世纪前期，预计我国如下重要行政法律大都将陆续制定或全面修订出台：监督法，监督委员会特别法，行政编制法，政府行为法，统一行政程序法，行政公开法，行政合同法，行政指导法，行政信息法，行政计划法，等等。
　　在21世纪中期或后期，由于现代电子信息技术和立法技术发展的推动，以及出于对统一法典的强烈追求和其他主客观条件渐趋成熟，不仅世界上将会有个别国家尝试编纂实体性或实体为主的统一行政法典，而且我国也将会有个别省、自治区或直辖市尝试编纂出统一法典式的地方性法规、规章，也不排除全国人大尝试编纂出我国统一行政法典的可能。
　　监督行政法律制度中的司法化因素将逐步增大（但不是无限度地增大），直至达到对行政的必要监督力度后与其他监督行政方式处于动态平衡和协调状态。同时，判例在司法监督实务中的作用将逐渐加大。
　　一国多法域（大陆、港、澳、台）带来的行政法制运作中的矛盾和冲突及其协调的问题，从21世纪前期开始将日渐显露出来，认真研究和解决好这一课题具有多方面的重大意义。
　　行政法的理论基础研究在21世纪前、中期将继续受到关注，获得进一步的发展，形成一些共识。但总的来看，关于行政法理论基础研究的各种学说观点将长期并存发展，共同推动行政法的发展，不大可能形成大一统的局面。
　　中国行政法的基本概念和重要术语的混乱问题会日益受到关注，到21世纪前、中期将形成较多共识，到21世纪后期将得到基本统一，这将大大有利于交流对话。
　　从法律部门和学科体系的角度来看，除下面各节要提出来进行讨论的以外，21世纪中国行政法的框架内容中将出现的若干重要变化是：1.行政法政治分析、行政法经济分析、行政法社会学、行政法心理学等边缘交叉研究将有较大发展，并纳入行政法学科体系中去；2.在行政法的一般论、行为论和救济论继续深入发展的同时，主体论将重新有一段较快较大的发展，以适应克服行政机关职能混乱、职责不清的严重现实弊端的客观要求，其在行政法学体系框架中的地位和分量不会象某些学者预言那样将日趋缩减甚至完全取消或转移出去；3.与判例在行政法实务中的作用逐渐加大相适应，典型案例将大量进入教科书基本内容中去，案例研讨成为最重要的教学内容和方式之一，而不再仅仅是一种点缀和“佐餐”。
　　在行政法制实践中的方法手段日趋多样化的同时，行政法学研究方法在21世纪将有越来越多的重要改进，此系中国行政法现代化的重要组成部分。其中，实证研究、定量分析、比较研究、交叉研究、边缘研究、试点方法等将受到更多关注和采用，研究方法的科学性程度将显著提高。