2018试论行政执法行为的法律效力

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　　内容摘要：行政执法行为的法律效力，实质行政执法所发生的法律效果。行政执法行为的法律效力的内容，包括行政执法行为有效成立之后所产生的确定力，约束力和执行力三个方面。行政执法行为是行政执法机关依法行使职权的行为。合法有效的行政执法行为即对行政相对人产生相对的法律后果。
关键词：行政执法行为，法律效力
一、行政执法行为法律效力的概念
行政执法行为的法律效力，实质是行政执法所发生的法律效果。日本学者认为，行政执法行为的法律效力是指：“行政行为根据其内容具有产生一定法律效果的力量”。对于这个概念，应当从以下两点加以理解：首先，本概念中的法律效果，是执法行为所产生的功效`后果或作用。一方面，行政执法行为是行政执法机关代表国家行使行政权的行为，这种行为的实施必然对行政相对人的权益产生影响，即或者使行政相对人获得某种权利或权能，或者对行政相对人的权利进行限制或剥夺，或者给行政相对人设定一定义务；另一方面，行政执法行为一旦做出，做出该行为的行政机关也因此享有某种权利或负有某种义务，例如许可证一旦颁发，发证机关即享有监督管理的权力，并承担依法管理的义务。由此可见，行政执法行为的法律后果表现在行政相对人和行政机关两个方面。其次，行政执法行为的法律效力与法律规范的效力有区别也有联系。法律规范的效力包括法律的空间效力，时间效力和对人效力，而执法行为的效力则指具体行政行为的效力，前者指法律本身的效力，后者指一个具体行政行为的效力，因此，这是有区别的。但是，具体行政行为是法律规范的运用，是将法律条款直接运用于具体的人或事，而具体的执法行为须与法律条款相一致。由此可见，两者又具有内在的联系。
行政执法行为的法律效力与民事行为的效力不同。行政执法行为是行政机关管理社会公共事务，维护公共利益的行为。而民事行为是公民或者法人设立，变更，终止民事权利和民事义务的行为。在民事行为中，双方当事人的地位平等，而行政执法行为的当事人地位具有不平等性，行政机关事享有特权的一方。行政执法行为的这种特殊性，决定了他有以下两个显著的特点：
（一）单方意志性。多数行政执法行为都具有这种特性，即这些行政执法行为的做出，无需征的行政管理相对人的同意。民事行为则不同，它非法律规定获取的对方同意，不得擅自变更或解除。
（二）效力先定性。所谓效力先定，是指行政机关对行政相对人做出某种行为，事先就假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关依法宣布无效之前，对行政机关本身和行政管理相对人都具有约束力，相对人必须遵守和服从，其他单位和个人也的干预。与此相比，民事行为要遵守平等，自愿，不得命令；民事主体在财产转移或者提供劳动等民事活动中应当按等价有偿的原则进行。这就决定了民事行为不可能存在效力先定的问题。
二、行政执法行为的法律效力的内容
行政执法行为的法律效力的内容，包括行政执法行为有效成立之后所产生的确定力，约束力和执行力三个方面。
（一）行政执法行为的确定力
行政执法行为的确定力，又称不可变更力，是指行政执法行为一经成立，非依法律，法规，规章规定并经法定程序，不得随意变更或撤销。这种确定力又分为形式上的确定力和实质上的确定力。形式上的确定力即行政执法行为经告知或受领之后一定时期内，行政相对人未表示异议，即可视为生效，不能变更。例如：建设行政部门根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，对某当事人进行处罚，该当事人在接到处罚决定书之日起15日内，即不申请行政复议，又不依法向人民法院起诉，发处罚决定便发生法律效力。实质上的确定力，即行政执法行为生效后，其内容非依法不得改变。
行政执法行为的确定力不仅适用于行政管理相对人，而且对做出该行为的行政机关也适用。对于管理相对人，确定力意味着行政执法行为已客观存在，不可随意理解，更不可否定。对于行政执法机关，确定力意味着非依法定理由和程序，不得随意改变行为内容，或就同一事物重新做出新的行为。例如：行政机关在颁发营业执照或许可证后，不得随意更改许可范围和事项，而对于取得营业执照或许可证的行政相对人来说，也不得从事营业执照或许可证规定范围之外的活动。
需要说明的是，我们强调行政执法行为的不可变更，是对做出行政执法行为的行政机关和行政相对人而言的。对于行政执法监督机关和司法机关，则可以基于法定的理由，经过法定程序予以变更。行政执法行为依法可以改变的情况主要有：
1、由于行政管理相对人申请复议，复议机关依法做出行政复议决定，予以撤销或变更。
2、由于行政执法行为确属违法或不当，上级行政执法监督机关可以主动依法撤销或者变更。
3、由于违法的行政执法行为或者显示公正的行政处罚行为，人民法院可依法予以撤销或变更。
（二）行政执法行为的约束力
行政执法行为的约束力是指行政执法行为生效后对行政机关和行政相对人所产生的法律上的服从力和不可抗拒力。体现在两个方面：
1、政机关的约束力。行政执法行为生效后，只要该行政执法行为未被合法撤销或者合法变更，做出该行政执法行为的机关本身、他的下级机关也受该行为的约束，即使是做出该行政执法行为的上级机关，也同样受约束，不能因为是上级机关就对下级机关的行政执法行为拒绝承认或随意改变。
2、对行政管理相对人的约束力。行政管理相对人是行政管理的对象，对于有效的行政执法行为必须严格遵守和执行。对于有效的行政执法行为所确定的义务，应当积极履行;对行政执法行为赋予的权力不能随便放弃，否则，就要承担相应的法律后果。
（三）行政执法行为的执行力
行政执法行为的执行力，是指行政相对人不履行行政执法行为设定的义务时，行政执法机关采取的法律赋予的强制手段，迫使行政相对人履行的效力。例如：根据《城市居民拆迁管理条例》对于拒绝拆迁的当事人，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者申请人民法院强制拆迁。需要说明的是：其一，行政执法行为具有执行效力，并不等于所有行政执法行为都要通过强制手段来实现，如行政许可就不涉及强制执行的问题。其二，行政执法行为具有执行效力，并不意为所有行政执法行为都必须强制执行。一般说来，只是在行政管理相对人拒不履行义务的情况下，行政执法行为才需要强制执行。其三，行政执法行为具有执行力也不意味行政行为成立后，就必须立即执行。违法或不当的行政执法行为被有权机关依法变更或撤销，这种行政执法行为当人不需要执行。同时，法律规定在行政复议或行政诉讼期间，符合法定事由的可以停止执行。其四，行政执法行为具有执行力，并不意味着所有部门都强制执行权。只有公安、工商、税务、海关等少数部门拥有强制执行权；其他行政部门在行政相对人不履行行政义务时，只能申请人民法院强制执行。
行政执法行为之所以产生确定力、约束力和执行力，是因为行政机关代表国家对整个社会进行管理，行政机关的执法行为具有国家意志性，是为了维护公共利益。在行政法律关系中，公民、法人和其他组织的意志都要服从国家意志；服从这种意志，维护了公共利益和社会秩序，同时也有利于保护公民、法人和其他组织的合法利益。
三、行政执法行为具有法律效力的要件
行政执法行为是行政执法机关依法行使职权的行为。合法有效的行政执法行为即对行政相对人产生相对的法律后果。但是，按照依法行政的原则，只有合法的行政执法行为才能产生法律效力。违法的行为是无效的行为，并要承担违法后果，当然不产生法律效力。因此，有必要研究行政执法行为具备的要件问题。行政执法行为有效要件有以下两个方面：
（一）实体要件
实体要件也称实质要件，是指行政执法行为内容上具备的条件，主要包括主体合法、权限合法、内容合法等。
1、主体合法
这是行政执法行为有效的主要要件。所谓主体合法是指实施行政执法行为的机关产生和存在以及运用权力都要有合法的根据，并具备法定的其他要件。任何行政执法行为都是一定的行政执法主体所为，行为的合法与否首先表现在主体资格上。只有具备行政主体资格的机关做出的行政执法行为才是有效的，没有行政主体资格的机关做出的行政执法行为是无效的。众所周知，行政执法权是一种国家权力，属于公权范畴，其宗旨是维护公共利益和社会秩序，他不同于私权。公权原则上应有法定的行政机关来行使。但随着社会经济的发展，行政管理的范围越来越宽，单凭行政机关的力量，难以对社会进行有效的管理，鉴于这种情况，法律法规一方面授权一些组织形式行政执法权，另外，法律法规规章还规定一些事业单位可以接受行政机关委托进行行政处罚，但受委托的组织并非行政执法主体。
2、权限合法
权限合法是指行政执法主体必须在法定的职权内履行职责、行使权力，不得越权。这是行政执法行为合法有效的权限要件。由于行政执法行为是行政机关行使职权的行为，而职权的行使是有条件，他要受职能范围、地域范围和级别、手段等方面的限制。超出了这种权限上的约束，行政执法行为就不具有法律效力。行政职权的限制主要有以下几个方面：
（1）行政职能上的限制。国家行政执法机关虽然多是行政机关，但不能都管同一件事，也不能今年管这项事务，明年管其他事务。事实上，国家通过制定法律、法规等形式，把行政机关分为不同职能部门，使其各司其职，每一个行政机关只能对特定的行政事项行使职权。因此，行政机关对法定的管辖事项实施的行政执法行为具有法律效力。反之，就构成越权行为。而越权无效是《行政法》上的一条重要原则。
（2）行政级别上的限制。行政执法机关的权限即使是同一个系统也不尽相同。原则上讲，基层的行政执法单位管理大量的、相对简单的行政事项；上级部门管理比较复杂，影响比较大的行政事项。如果下级行政执法机关办理了理应有上级行政机关办理的行政执法事项，其所做的行政执法行为同样属越权行为。
（3）地域上的限制。任何行政执法行为只能在一定地域内行使没有脱离一定地域而存在的行政执法行为。因此，一个行政执法机关只能在一定的区域内行使管辖权，这就是地域限制的含义。
（4）手段上的限制。行政职权的行使最终依靠各种手段来实现，如行政处罚就通过拘留、罚款、没收等手段来实现。如行政处罚就通过拘留、罚款、没收、责令停业等手段来实现。行政强制措施通过查封、扣压等手段来实现。法律为了维护广大行政管理相对人的合法权益，防止行政权的滥用，对每个行政机关所能采取的手段进行明确的规定，否则就构成手段上的越权。手段越权所作的行政行为也属无效行政行为。
（5）委托执法权的限制。行政机关只能根据法律、法规、规章的规定委托符合条件的组织代行行政执法权。受委托的组织，只能在委托权限内实施行政执法行为。无法律、法规、规章规定或超越委托权限的执法行为属无效的执法行为。
行政职权在行使过程中受到的限制很多，上面所述是行政机关在行使职权过程中受到的主要限制，并没有概括法律、法规对行政执法行为所设定的全部限制。同时，我们应该认识到，在行政执法中对权力运用进行限制有着重要意义。一方面，权限的划分是行政职权运行的基础，是保证行政机关高效运转的前提；另一方面，对行政机关在行使职权过程中采取多种限制措施，体现了国家对广大公民、法人和其他组织的保护。