2018行政权的检察监督

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　　　摘要」　　行政权的扩张要求对行政权加强监督。由于没有法律的明确授权，我国检察权对行政的监督还处于探讨阶段，还只是检察机关查办职务犯罪、民事行政审判监督时的副产品。本文对完善我国行政权的检察监督进行了分析。
　　「关键词」行政权；扩张；检察建议；检察监督
　　一、行政权的扩张
　　行政权与我们的生活息息相关，一个人从出生到死亡都要与政府打交道，政府无形的之手无处不在，无时不有，有时甚至无所不能。但在19世纪以前，西方国家对行政权的严格控制，国家行政职能通常限于国防、社会治安、税收和外交等领域。英国著名行政法学家韦德描写的那种“除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”[1]，就是这种状况的反映。20世纪，由于科技的进步，经济的发展，加之议会民主的衰落，政府全面和能动地介入到了经济和社会管理，福利国家、垄断经济出现。行政职能增加，涉及的领域迅速扩大，行政权迅速扩张，行政机构和行政人员大量增加、行政自由裁量权大为增长，行使方式除传统的强制方式外，非强制方式，如行政指导、行政合同，大量出现。行政裁决、行政立法成为新的行政权行使方式。行政权主体既有传统意义上的国家行政机关，又有像美国那样的独立行政机构，还有行政机关以外的其他组织，如一些行业协会、公有企业。行政权成为了传统意义上的立法权、司法权和行政权的混和物。“行政国家”[2]开始出现，行政国家这种奇特之物一经出现，确实给人们神奇地生产和提供了各种各样所需要的“公共产品”，但是，其在生产和提供“公共产品”的同时，也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品：对民主、自由和人权的威胁；腐败和滥用权力；官僚主义和效率低下人、财、物资源的大量浪费。人的生存能力和创造能力的退化[3].
　　由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点,这决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关,又最具动态、最容易违法或被滥用。“一切有权力 的人都容易滥用权力。这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方停止。”[4]历史无数次证明了这一真理。“在权力统治不受制约的地方，它极易造成紧张、摩擦和突变。在权力可以通行无阻的社会中，发展趋势往往是权势者压迫剥削弱者。”[5]权力的破坏性使人深感恐惧，对权力的控制是千百年来人们探讨的话题。目前虽然行政权有了很大的变化，但是它的法律性——既它为宪法和法律所设定，且不得违反宪法和法律设定目的和精神——执行性，既根本上来说，行政权是执行法律和权力机关意志的权力，其运行必须对权力机关（或立法机关）负责，并没有改变，甚至被更多地强调。
　　对权力制约有三种方式：道德制约、权力制约和权利制约。权力制约，即“以权力约束权力”，以分权制衡的方法，以一种权力制约另一种权力。权利制约，即“以权利约束权力”，通过对公民权利的保障来实现对权力的制约[6].但归根结底都表现为法律对权力的制约。通过法律对权力进行控制是法治一项基本原则。由于行政权的强大地位，对国家权力的控制首先是对政府行政权力的控制。对国家权力进行合理的分工，相互制约。在西方国家表现为三权分力，对行政权的控制主要是议会的政治控制和法院的司法控制。在我国表现为监督原则。包括人民代表大会的监督，司法机关的监督，行政机关内部的监督，执政党的监督，社会的监督等。检察机关对行政的监督属于司法监督的一部分。
　　我国行政权的发展与西方有着迥然相异的路径。在我国原来的计划经济体制下的政府是一种全能政府的神话政府。它实行高度集中统一的行政集权体制，对国家的政治事务、经济事务和社会事务实行全面管理，行政权的无处不在,无所不管,无所不能，很少受到立法的规范、司法的控制和人民的监督。市场经济的改革目标要求削减政府权力，建立有限政府和法治政府，政府的权力来源于法律，受人大的监督、司法的审查。依法治国首先是依法行政。当前情况下，我们首先要做的是加强对行政权的控制[7].在我国，检察监督属于司法监督的组成部分，也应改善和坚强。
　　二、行政权的检察监督
　　在我国目前的宪政体制下，人民检察院是国家的法律监督机关，依法行使法律监督权，保证国家法律的统一、正确实施。虽然宪法、检察院组织法都规定了人民检察院是国家的法律监督机关，但检察院并没有普遍的法律监督权，检察院只能依照法定的监督职权、法定监督方式履行监督职责。按照目前的法律规定，检察院的对行政机关的监督仅限于对行政机关工作人员的贪污受贿、渎职侵权行为进行立案侦察、提起公诉，以刑法的威慑力达到事后监督和事先预防的作用。对行政机关一般违法行为的监督，并没有得到法律的明确授权，对行政机关一般违法行为的监督仍处于实践探索阶段。
　　在现有法律框架内对行政机关的监督，检察机关进行了一些有益的探索。主要是针对行政机关的违法行为以检察建议的形式进行监督。检察建议作为检察机关履行职责的一种方式，法律此也予以了认可[8],但其适用范围、效力、提起方式，法律均没有明确规定。《最高人民检察院、公安部、国土资源部、海关总署、国家税务总局、国家环境保护总局、国家工商行政管理局、国家林业局、国家质量技术监督局、国家保密局关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》（1999年12月30日　高检会[1999]3号）和《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对于检察建议有较详细规定。《意见》第五条规定“检察机关对经过初查或侦查，认为不需要追究刑事责任，未予立案或在立案后作出撤销或不起诉决定的案件，可与相关单位交换意见。对认为应当追究党纪政纪责任的，应提出检察建议连同有关材料一起移送相应单位的纪检监察部门处理。对其中涉及领导干部的渎职案件，应按干部管理权限的规定，将检察建议和有关材料移送相应主管机关处理。对需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，应提出检察意见，移送有关主管机关处理。移送情况应向发案单位通报。”第六条规定“检察机关查办公安、国土资源等部门工作人员的渎职犯罪案件中，如发现发案单位和相关部门在管理和制度等方面存在漏洞，需要进行整改的，应提出检察建议。发案单位和相关部门在接到检察机关提出的检察意见或检察建议后，应认真处理或整改，并将处理和整改情况向检察机关反馈。” 《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十八条规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：（一）有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的；（二）有关国家机关工作人员企业事业单位工作人员严重背离职责，应当追究其纪律责任的；（三）应当向有关单位提出检察建议的其他情形。”
　　从这些规定可以看出，检察机关以检察建议的方式对行政机关的监督具有以下特点：1、监督范围包括行政机关、企业事业单位及其工作人员，领导干部。2、建议的内容，可以建议纪检监察部门追究有关行政机关、企业事业单位工作人员和领导干部的纪律责任；其次是针对发现发案单位和相关部门在管理和制度等方面存在漏洞，建议整改。对于行政机关没有积极履行职责、消极不作为的情形也可督促其履行职责[9].3、监督对象，检察建议主要不是针对行政行为本身，而是针对有违法行为犯下错误的人，或者是导致错误的制度疏漏。4、检察机关只是在查办行政机关工作人员职务犯罪和民事行政审判监督过程中，发现相关问题后才提出检察建议。检察机关并不负责对行政机关一般违法行为的监督。对于执行政策、法律中的情况和问题，群众反映较多的社情动向，只是作为信访问题向有关部门反映。[10]检察建议只是在查办行政机关工作人员职务犯罪和民事行政审判监督过程中的副产品。5、检察建议只对相关单位提出，并不对社会公开。
　　检察建议作为一种监督方式，方便灵活，效率高，能妥善处理行政权和检察权的关系。行政权作为一种管理权，承担着广泛的社会职责，需要积极高效运作。面对复杂多变的情况，需要很大的自由裁量空间。所以要合理界定监督与行政权运作的关系。检察建议在监督时，不妨碍行政权的运作，同时又避免了诉讼监督的冗长，作为一种外部监督还可以产生一定的刚性，是一种理想的监督方式。但这种监督目前还有一些缺陷，致其运行效果不甚理想。1、威性不足。对行政机关违法行为的监督涉及检察机关的职权，只能由法律规定[11].法律目前并没有明确规定检察机关以检察建议这种方式监督行政机关的违法行为。有关检察建议的规定进限于部门规章、司法解释中，权威性不足。2、监督范围有限。检察建议只是检察机关在查办行政机关工作人员职务犯罪和民事行政审判监督过程中的副产品。检察机关并不享有对行政机关违法行为的普遍监督权，行政机关大量的违法行为不能以检察建议或其他方式进行监督。3、公开性有限。检察建议只对相关单位提出，并不对社会公开，这样有可能使这种监督流于形式，也为行政机关的消极应付提供了条件。
　　三、行政权监督的一个例证——瑞典议会司法专员制度[12]
　　瑞典议会司法专员制度，创建于1809年，十八世纪初叶，当时的瑞典国王查尔斯十二世，为了整治各地的动乱和官吏的腐败，便在1713年命令设立一个以国王为最高官员的官署，以便保证法律法令的实施，监督公务人员履行对国家的义务，这个官署即今天依然存在的大法官。到了十九世纪初，王权衰败，国家权力重心转入议会手中，形成议会主权。1809年议会通过了以国王和议会分权原则为基础的宪法。该宪法规定，大法官由国王任命，而司法专员则由议会从 “通晓法律，行为正直的人士”中选举一人担任，司法专员的训令（文件）还规定议会司法专员的具体职责和活动程序。1810年议会正式选举了第一位议会司法专员。今天，瑞典议会司法专员由四人组成（其中一名为首席专员，主持日常行政事务，任命工作人员），分别受理一切控告国家机关和企事业单位及其工作人员的申诉案件，有权进行调查、视察、批评、建议以至提起公诉。其目的在于监视法律法令的执行，限制国家工作人员不合法、不公平的行为，以完善行政管理，保护公民合法权益。瑞典的这一制度最先传入北欧，二战后遍及世界各地，如西欧，英联邦各国、美国的若干州、日本等。在加拿大的阿伯特设有“国际司法会议协会”。
　　瑞典1974年宪法第12章第六条规定：议会选举司法专员一人或数人，根据议会的训令，监视法律、法令在公共事务中的执行。议会司法专员虽然也监督司法机构，但监督行政当局是其任务的重点。使行政活动合法化是各国司法专员相同的目标。司法专员活动的目标概括地讲有三个：1、通报性控制：司法专员必须了解情况，以便使行政当局获悉他们正在被注视；2、改正性控制：司法专员建议主管机关改变它的决定，以纠正行政当局的过失；3、指导性控制：司法专员敦促有关官员不要重复他的错误或者继续蛮干。
　　瑞典议会司法议会司法专员实行督察的方式和手段主要有视察、主动调查和受理控诉。
　　视察是议会司法专员实行督察前一种传统的方式。每个议会司法专员每年都要到全国各地去进行视察。据规定，议会司法专员有权出席法院或行政当局的各种会议，有权看各种官方的记录和文件。任何文件对议会司法专员都不得保密。所有官员都有向议会司法专员提供他们所需要的情况、资料、文件的义务。任何官员都不得拒绝回答议会司法专员提出的问题。如有这种拒绝，可能受到惩戒性的处罚。