2018论行政机关法解释的审查基准

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　　[内容摘要] 现代社会的不断变迁，导致行政机关承担了大量法解释的任务。随着行政机关法解释功能的不断增强，法院审查行政机关法解释的基准如何确定便成为行政诉讼必须面对的一个重要课题。是全面审查，认为司法解释绝对优于行政机关的解释？还是部分尊重，仅审查其合理性呢？本文基于美国法的经验，对合理性基准着重进行了探讨，并对其中某些具有借鉴意义的成分作了比较分析。　　[关键词] 行政机关; 法律解释; 司法审查; 基准
　　Abstract： With the development of modern society, administrative organs take on a lot of tasks of interpretation of statutes. As the enhancement of the function of interpretation, it is a very important subject that how to confirm the standards that courts review the administrative organ interpretation. Whether a full-scale review, it is admitted that judicial interpretation prior to administrative organ interpretation, or a part of deference, only review the reasonableness？ Based on the experiences in U.S.A, the paper mostly studies the standard of reasonableness, and comparatively analyses some factors that can use for reference.
　　Keywords： administrative organs； interpretation of statutes； judicial review； guideline
　　一、问题的提出
　　亚里斯多德将法治界说为“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”自亚氏提出法治的定义以来，虽然内涵不断深化，但是核心意旨未变，“良法”与“普遍守法”至今仍是法治的基本含义。基于此，各国都极为重视立法工作，期望以良法之治实现法治理想。但毕竟立法者不是万能的，“制定法面向未来。因为立法者不能准确地说明未来发生的问题的形成以及预言如垄断贸易的新方式或新的消费问题，制定法只能使用总括性及灵活性的语言。”[[1]]（P33）这使得法律总存在一定的漏洞，而同时立法者有时也会故意使行政法规范模糊化，给予行政机关相当大的解释与裁量空间，从而充分发挥行政机关的能动性以适应日益复杂的社会需要。当下，“解释成为行政必不可少的部分，因为行政资源中的语言内涵经常是模糊的、不确定的或抽象的。行政机关的首长与职员为工作便利，必须弥补这些漏洞，解决这些不确定性因素，以及减少抽象性而尽量具体化。”[[2]]随着行政机关法解释功能的不断增强，法院对行政行为特别是行政机关法解释的审查基准亦变得复杂起来。是全面审查，认为司法解释绝对优于行政机关的法解释？还是部分尊重，仅审查其合理性呢？本文拟就此问题着重进行探讨，并基于美国法的经验，指出其中具有借鉴意义的合理因素。
　　二、权力配置与司法尊重
　　研究行政法涉及的课题，不能不提及权力分立原则。法解释问题更是如此，因为“解释方法的选择不可避免地要涉及到机构权力配置的选择。如果法院给行政机关对所实施法律的解释予以强尊重的话，这种安排是将法律宣示的权力从法官移转给了行政者。如果法院拒绝承认立法史的权威，将意味着从委员会或法案的发起者移转给了行政机关或法院。如果法院在案件中承认立法至上，他们就认为自己是议会的附属。”[[3]]所以有必要予以探讨。
　　麦迪逊在《联邦党人文集》第47卷中讲分权可能等于或不超过此种含义：即哪里政府某一个部门的所有权力被另一部门权力所支配，自由宪法的基本原则就会遭到破坏。此种理念下，立法权、行政权、司法权必须分开，行政机关是执行法律的机关，必须依法行使行政权力。麦迪逊还认为：“立法、行政和司法权置于同一手中，不论是一个人，少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。”权力分立且各司其职是分权理念形成时的核心课题，法律由民意代表机关制定，而行政权的任务则主要是严格地执行法律。“可以这样认为，作为美国宪政体系基本规则的是……立法机关不能行使行政或司法权；行政机关不能行使立法权或司法权；司法机关不能行使行政或立法权。”[i]“如果规则过于模糊，就存在行政机关成为立法者的危险，可预测性及选民的回应性将受到损害。”[[4]]（P38）在形式主义的法治观念的影响下，起初人们特别强调严格的依法行政原则，主张严格限制行政机关的裁量权，“无法律即无行政”，政府只能依法办事，机械地执行议会制定法律，权力分立理论的目的在于将各种权力分离出来，以权力制约权力，从而保障人民的政治自由和权利。
　　但现代行政机关的职能远远超出了传统观念的想象，其既包含有某些立法权能也包含有某些司法权能。不断扩张的行政任务，不断缩减的行政资源，不可避免地影响着行政法的理念，以至整个宪政理念。这种理念变化之一就是立法机关开始广泛地向行政机关授权、司法机关开始广泛地向行政机关放权。美国有学者比较1893年《联邦铁路安全设备法》（Federal Railway Safety Appliances Act of 1893）与1966年《国家交通与汽车工具安全法》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act of 1966）。认为前者以法律的形式详细规定安全规则，而后者则是宽泛的词语作一般性的指导。“因为法变得愈来愈复杂，适用它的机关对权威性的解释需求也是越来越大。这些解释可以从相关的行政机关那里获得，其经常愿意制定规则来指导公众。”[[5]]（P149）基于此，为适应社会发展，法院逐渐开始尊重行政机关在法解释方面的优势与能力，尤其是在美国，联邦最高法院认为这种尊重可以增强政府规制与给付系统执行的统一性（uniformity），“当面临法解释问题时，法院将对从事该业务的官员或机构作出的法律解释显示更大的尊重。”[ii]实践中虽然法院奉行的司法尊重原则（judicial deference doctrine）为法院赢得了一定的声誉，但学者仍然对此提出了许多质疑，认为尊重行政机关的法解释“弱化而不是推进我们长期坚持的分权原则”，[iii]学者们进一步分析指出法院承认行政机关法解释的效果是“法院向行政部门转移责任与权力”，这样给政府三个部门的权力分立与权力平衡带来了极大的冲击，因此法院应寻找一个“最好”的法解释而不是去承认行政机关任何的合理解释。[[6]]
　　尽管反对的声音迄今依然存在，但实践证明行政机关法解释的重要作用不可替代，社会生活需要司法尊重行政机关合理的法解释。分权的宪政原则亦需要司法尊重行政机关的法解释。这有利于合理地配置权力，发挥各种权力的积极能动性。就日趋高度专业化与技术化的行政管理而言，行政机关无疑比司法机关更能了解社会的需要，对相关法律的目的与精神亦有其自身独特的理解与把握。尊重行政机关的法解释，不但是保证行政管理的连续性与效率性的需要，而且也是法院实行自律而避免过度介入行政领域的要求。早期的严格分权如今已经没有市场，分权更多意义上是一种程序意义上的概念，从此种意义上讲，在现代社会，行政机关并非单纯的“法执行”机关，亦应是独立的“法适用”机关。其不仅应关注法效果的执行，更应着重于法构成要件的适用。虽然在分权的体制下，必须把各部分设计得使它们的工作目标不能完全相同，但“如果所涉及的问题可能主要是法律解释或普通法问题，法官也许要比行政官更加合适；然而如果法律部门高度专业化，需要行政技术和解释问题的知识（例如大多数行政法部门），将该问题交给行政裁判所或一个行政官解决则更为适宜。”[[7]]（P208）提出这样的论断对一个具有浓郁普通法传统的国家来说是极不容易的。美国更有学者撰文称行政机关应成为现代美国的“普通法院”，[[8]]笔者认为其不仅寄托了该作者对行政机关提高法适用水准的殷殷期望，而且其更希望行政机关能够切实肩负起现代行政国家法解释的重任。
　　三、审查基准
　　行政机关对法律予以解释是其更好地执行公共政策、实现公共福祉的重要工具。很显然，在适用法律层面，这种工具与法院对法律的宣示功能有些交叉。在行政诉讼过程中这一问题尤显突出，如何解决呢？
　　美国法院早在19世纪就对这一问题的进行了关注并有了相关的判例，[iv]罗斯福新政之后，法院又通过一系列判例“表明”了自己的立场，并由此确立了两种不同的模式，即“尊重模式”（deferential model）与“独立判断模式”（independent judgment model）。[[9]]在尊重模式下，法院对合理的（reasonable）行政机关的法解释予以尊重。[v]在独立判断模式下法院以自己对法的解释来代替行政机关的解释。[vi]基于这两种模式，以及美国《联邦行政程序法》（the Federal Administrative Procedural Act of 1982）及《州行政程序示范法》（Model State Administrative Procedure Act of 1981）的相关规定，[vii]目前美国法院审查行政机关法解释的基准大致有以下四种：
　　1.重新审理基准（de novo test）。其是指“依重新审查方式，法院既不给行政机关法律决定也不给行政机关事实认定最终的权力，相反，法院重新确定行政机关工作人员先前已认定过的所有事实和法律问题。”[[10]]该标准有两种形式：一种为纯粹式重新审查（pure de novo），即允许审查法院从头开始，法院可以举行新的听证会。另一种为记录式重新审查（record de novo），即允许法院以自己的意见代替行政机关的意见，但法院对行政机关的记录作有限审查，法院将不举行新的听证会，如果其发现记录存在问题，将发回由行政机关自行认定事实或作出结论。大多重新审查都是基于记录作出的。在这一标准之下，法院对行政机关行使最大程度的监督和控制权力，法院行使审查权如同行政机关先前没有作出决定一样。这种判断是基于合法性和正确性而作出的，法院具有完全的法律审查权。
　　2.实质性证据基准（substantial evidence test）。最高法院第一次定义这一标准是在Consolidated Edison v. NLRB案：“实质性证据不仅仅是星火一现。它意味着只要理性人会接受，相关证据就足以支持一个结论。” [viii]这一标准的采用使法院广泛地尊重行政机关作出的事实调查问题。“对行政机关调查事实问题的司法尊重是相当合理的。在发现事实方面行政机关相对于审查法院具有实质性的优势，因为他们极为熟悉行政记录以及在需要解决的事实问题上的专业特长。”[[11]]（P362）在实践中，这一基准除大量适用于行政机关对事实的认定外，而且还适用于审查行政机关作出的正式性的法规范解释行为（如立法性规则）。
　　3.专断而反复无常基准（arbitrary and capricious test）。如果行政行为是通过非正式的裁决或非正式的规则制定行为作出的，那么法院的审查标准将是专断而反复无常基准。这一标准在联邦行政程序法、州行政程序示范法以及各州的行政程序法都有相关的规定，行政机关的决定如果不符合逻辑、不符合理性，将不被法院支持。联邦最高法院认为第2、3项之间的区别在于后者要比前者更为宽大，但进一步的解释以及为何后者更为宽大的原因，联邦最高法院并未给出。而巡回法院则经常视两者为同一标准，名称不一仅是“语义”上的差别。如今其内涵基本趋于一致，即都要求在行政机关作出的决定中，相关证据必须是一个有正常理性的人可以接受的证据。
　　4.合理性原则基准（reasonableness）。其是指国会未就某一问题作出规定，且未明确授权行政机关，除非解释不合理，否则不予驳回。这一标准是在Gray v. Powell案中确立的，[ix]该判决的中心意旨是，应按照合理性标准而不是正确性标准审查法律适用问题，不论法院是否同意行政机关的决定，只要这个决定合理，不是出于恣意和反复无常的裁量权滥用，法院就必须接受。这一案件所争论的焦点是烟煤法中的“生产者”概念是否包括铁路公司开采的煤矿。该铁路公司和一个矿业承包人订立合同，承租了一块产煤地段。煤矿管理机关认为铁路公司不能享受生产者的待遇。巡回法院撤销了煤矿管理机关的决定，认为铁路公司是生产者，因为矿业所有者是自己开采还是和他人订约由后者替他开采并无区别。最高法院撤销了上诉法院的判决，其认为：“虽然我们对于本案的证据性事实没有争议，但这并不意味着允许法院用自己的判断取代行政机关的判断。法院不能将其职权范围扩展到行政职能之中，以至于使得执行机关或立法机关成为单纯的事实发现主体，从而不能采取迅速确定的行动”。法院认为，在将法律概念适用于无可争议的事实时，只要行政机关的决定有合理的根据，法院就应当维持行政机关的决定。
　　事实上，第2、3、4项之间很难作出明确的区分，有些人甚至将3、4项合并为一项。[x]也有学者认为美国联邦最高法院在确定行政机关法解释的效力时，仅存在两种不同的审查基准，即“合理性”与“正确性”基准。[[12]]合理性要求行政机关的解释正当地解释法规范；而正确性则要求行政机关的解释必须要符合司法机关的正确的解释。合理性基准包括了第2、3、4项，正确性基准则对应于第1项。但事实并没有这么简单，在合理性基准形成过程中，产生了太多的疑惑与不确定性，给实践操作带来了极大的不便，在这一点上，许多法官也是颇多抱怨：“我们认为是时候认知一下最高法院关于这一课题的两种标准，其总是与巡回法院选择的正当方式相冲突。”[xi]那么到底是什么原因使得这一看似简单的基准如此复杂呢？
　　四、合理性基准的形成轨迹：对几个判例的分析
　　“对于那些研究法院和行政机关的相互关系的人来说，一直最令人困惑的问题之一乃为如何确定行政机关和法院在规制法律的解释中的不同角色”。[[13]]在角色的抉择之中，法院不愿放弃对法律问题的独断权以及面对日益复杂社会的那种无可奈何，或许正是法院一直并未统一合理性审查基准、明确合理性审查基准内涵的重要原因。笔者认为要彻底探究合理性审查基准（尽管美国联邦最高法院有些不情愿），有必要介绍一下美国联邦最高法院的几个重要判例，并以此为例证，才能系统整合合理性基准的内涵。
　　1.Skidmore案
　　1944年的Skidmore v. Swift  Co.案[xii]涉及《劳工公平标准法》（Fair Labor Standards Act）适用的问题。国会建立了一个行政机关来实施该法，但并未授予其规则制定权。该行政机关以解释性规则表明自己对某一法律问题的看法。美国联邦最高法院指出：“我们认为，行政人员的认定、解释和意见……尽管不能因为其权力对法院有约束力，但的确可构成法院和诉讼当事人可以正当地获得指导的一套经验和有见地的判断。在某一特定案件中的此类判断的分量，将取决于其考虑所表现出彻底性、其推理的有效性、其与先前和后来的声明的一致性，及所有可获得说服力的这些因素。”美国学者称之为Skidmore尊重标准，“按照这一审查标准，法院只需提供给行政机关看法以不同程度的‘尊重'或'考虑'，不管行政机关获得何种程度的尊重，其必然是因其说服力而'赢得'此尊重的。”[[14]]根据本案“说服力”主要包涵有制定规则时彻底的调查、推理的有效性以及与先前声明的一致性等。
　　2.Chevron案
　　1984年的Chevron U.S.A v. Natural Resources Defense Council案[xiii]是1977年清洁空气法（Clean Air Act）修正案中的“固定的空气污染源”（stationary sources of air pollution）一词的含义（环境保护署通过的一项立法性规则来解释该词的含义）。法院提出了一种“两步式”标准来审查行政机关法律解释的效力，并由此确立了著名的Chevron尊重标准：第一步主要审查国会是否就涉及的问题作过准确的说明。如果国会的意图十分清楚，问题结束；法院、行政机关都应服从于国会明确表示的意图。但是，法院认为国会并没有就涉及的问题作出过明示时，法院便不能简单地将自己的解释强加于制定法，当然，在缺少行政机关的解释时可能这样做是必须的。第二步，如果法律就相关问题沉默或较为模糊时，法院的作用在于判断行政机关的回答是否基于一种允许的法律解释之下。只要行政机关的法律解释合理，法院就予以尊重。有些巡回法院认为Chevron第二步就等同于Skidmore尊重，即是关于合理性的探究。[xiv]但也有学者认为Skidmore案中的说服力基准（persuasiveness test）与Chevron案中的合理性基准（reasonableness test）有着本质上的不同，[xv]但事实果然如此吗？二者果真难以融合吗？
　　3.Christensen 案与Mead案
　　Christensen v. Harris County案[xvi]与United States v. Mead Corp.案[xvii]均涉及行政机关解释的效力确定问题。在前案中，联邦最高法院最终以5比4的结果驳回了起诉人的请求，并在判决中就是否尊重美国劳工部工资与工时司意见书中的解释问题阐发了意见？工与工时司的：“在此，我们面对的是包含在意见书中的解释问题，而不是在经过诸如正式裁决或通告评论制定规则等后所作的解释。此类在意见书中的解释――如包含在政策声明、机关手册和执法指南中的解释一样，均无法律效力，不能获得Chevron式的尊重。”“相反，包含在诸如意见书中的解释，应依据我院在Skidmore v. Swift  Co.案判决‘予以尊重'，但仅限于这些解释具有'说服力'的程度。”后案争议的核心问题是美国海关总署作出的关税分类裁决是否应获得司法尊重。根据美国法典，海关总署有权按照财政大臣所发布的法规和规则，最终确定适用于某商品的关税和税率。Mead公司不服海关总署作出的一项裁决，在该项裁决中海关总署对Mead公司进口的“记事本”作了解释，认为属于自己调整的范围。最高法院以8比1的结果对案件作出裁判，“行政机关对某一特定法律规定的实施符合下列条件，有权得到Chevron式的尊重：它表明国会已授权该行政机关通常可以制定具有法律效力的规则，且要求得到尊重的行政机关的解释是在行使此权力的情况下作出的。此种权力的委任可以以多种方式加以证明，如行政机关享有进行裁决或通告评论式规则制定的权力，或者通过其他方式表明国会类似的意图。” 一些学者认为自此两案后，Skidmore模式取代了Chevron模式，而成为审查行政机关法律解释的基本标准，[[15]]其“基本规则是，立法对行政机关指令的模糊性由法官而不由行政机关来解决。”[xviii]
　　4.Walton案与Lynchburg College案
　　2002年发生的Barnhart v. Walton案继续着联邦高院的矛盾与慎重。[xix]本案涉及社会保障署（SSA）定义“伤残”（disability）的含义从而为发放补助金提供标准。多年前SSA早已采纳了该解释，但仅是最近才将其纳入到了一个通过“通知评论程序”制定的规则中。Mead案后，行政机关一般使用通知评论的程序来获取对其解释的Chevron尊重。原告认为法院不应理会行政机关的解释，因为规则才出台不久，或许就是对其诉讼的对应之策。“法院是否给予Chevron尊重取决于解释的使用方法以及涉诉问题的性质。”“在本案中，法律问题的补充（interstitial）特性，与之相关的行政机关的专业知识，法律执行问题的重要性，该行政的复杂性，以及行政机关对此问题长期的深思熟虑，均表明Chevron将为审查涉诉问题的行政机关解释的有效性提供正确的法律视角。” [xx]这一次Scalia大法官投了赞成票，因为本案明显带有Chevron模式的痕迹，在判决中法院在试图调和Chevron与Skidmore之间的差异与矛盾。[xxi]这种综合的态度持续到了2002年的另一起案件中，即Edelman v. Lynchburg College案，[xxii]在本案的判决中联邦最高法院并未声明（基本上是回避了）是选择适用Chevron还是Skidmore原则的问题，仅写道：“这里没有必要解决任何尊重的问题。我们发现均等就业机会委员会（EEOC）的规则不仅是合理的，而且即使不是正式规则需要我们重新解释时，我们的立场也是要采纳之。因为我们极为同意EEOC的主张，而不需要去谈尊重或问何种类型的尊重，或其程度。”[xxiii]可以认为本案是对Mead案的一次反动，法院认为问题的关键不在于规则的表现形式，而在于内容的合理性。[xxiv]此种合理性的判断，意在保持司法机关在政策形成中的特有作用，当然最佳状态是其应在发挥自己能动性的同时，最大限度地得到行政机关的帮助。