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内容摘要：决策咨询委员会在现代行政决策咨询中具有重要的地位。本文从概念分析、制度分析以及理性分析三个方面对决策咨询委员会制度进行了探讨。在借鉴国外决策咨询机构的基础上，在法律的视野中对我国的决策咨询机构进行探讨和重构，分析了决策咨询委员会的性质、地位、功能，咨询委员会及其成员的法律责任等问题，并从立法上提出建议，以期进一步完善和发展我国的决策咨询委员会制度。 关键词：行政决策; 咨询委员会; 法律责任
适应时代要求，建立现代化的行政决策咨询委员会制度，是行政决策科学化、民主化及法制化的基本保证。决策水平的高低，在很大程度上反映的是行政决策咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。随着市场经济发展和“小政府、大社会”目标的确立，政府与市场、政府与社会之间的关系都在重新界定的过程中，政府与咨询机构之间也有一个职能划分的问题，以充分发挥政策研究机构与社会咨询系统辅助决策的功能。只有充分发挥决策咨询委员会的作用，实现“谋”与“断”的合理分工，才能保证行政决策的科学化、民主化和法制化。本文将在以下内容中对决策咨询委员会制度在行政法视野中进行探讨。
一、决策咨询委员会制度的必要性
（一）以权利制约权力的需要
“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”阿克顿勋爵在上个世纪所说的这句话到现在依然是至理名言。权力是一种社会关系，它是指任何主体能够运用其拥有的资源，对他人发生强制性的影响力、支配力，促使或命令、强迫对方按权力者的意志和价值标准作为或不作为。[①]权力如果不受到制约就会走向异化。社会对公共权力的制约，又叫以权利制约权力。这种制约以群众力量、舆论力量等形式从公共权力组织的外部对公共权力产生制约作用。从其表现形式上看，来自公共组织外部的制约力量，大多数以权利为手段，是依据宪法和法律赋予公民和社会组织的权利，对公共管理部门及其工作人员的权力行为进行监控制约。
从本质上来说，行政决策乃是一种权力，亦是对各种利益要求进行整合，对各种社会资源进行分配控制的权力。[②]传统上，行政权力基本上不是由公民授权获得的，行政决策权完全在于行政机关。虽然公权及参政权在理论上于19世纪提出并得到完善，但是基于近代行政法的价值观念，相对人对行政的参与基本上是不存在的，相对人往往是行政的客体而不是行政的主体。[③]故在行政决策过程中，公民鲜有参与的机会，权力缺少制约和监督。到了近代，公民参与的渠道仅仅表现为代议民主制，这也是公民参与的基本形式，即全体人民直接经过政治选举和全民公决等形式决定国家大事。虽然这一机制将公众的观点通过一个选举出来的公民代表团体来提炼及补充，但是代议民主政体在很大程度上使政府远离民众的直接接触范围，也为滥用权力和牟取私利提供了可能。
在现代国家中，经济结构变迁和物质利益的分化，促使行政权理念在实质上发展成为是对公共利益进行集合、维护和分配的权力。行政机关通过对公共利益的集合、维护和再分配，目的是为了保护个人利益，确保个人追求和实现自己利益的公平机会，实现社会成员实际占有利益的基本公平；同时，这种分化也使得公民的权利意识、自主意识、平等意识和法治意识等都得到了到了空前的提高，他们开始由民主的被动者逐渐变成积极推动者。[④] 公民参与已经不仅仅只通过代议制才能实现，更多的表现为越过代议机关直接参与到政府的工作之中。比如有关专家、利益关系人乃至全体人民参加重要法律、法规的讨论，行政决策请咨询委员会咨询和论证，举行利益相关人的听证、协商对话等等。通过这些形式的参与，不仅可以导致参与权的实现，而且也起到了表达意愿和利益的作用，同时也发挥了监督权力的功能，使得行政决策能够充分考虑到公众的需求和公众利益。
决策时是否充分听取来自人民群众的呼声，是否准确掌握社会现实状况，不是单纯的工作方法和工作水平问题，而是事关公权力性质的大问题。我国政权的性质决定了建立决策咨询委员会制度的必要性，也就是说，反映社情民意是各级决策机关正确行使职权的问题中应有之义。
（二）实现公众参与的需要
以服务与合作、信任与沟通为人文精神的现代行政法，将行政行为看作一个过程，即从意思表示的发生和形成到作出和实现的时空运动过程，[⑤]而不仅仅是一个最终决定。相对人对服务行为的合作，不仅表现对一个已作出的、最终的行政决定的配合，而且还表现为对形成和作出行政决定的参与，这种参与主要是一种权利，具有积极性和主动性。
法治行政所要求的平等，其重要意义更在于要求公民、利益关系人有权作为平等的一员，进行“行政参与”。[⑥]通过这种参与，改变了公民、行政相对人只是行政管理的对象，而成为行政管理的参与人，可以说也成了与行政人员平起平坐的成员，渗入到行政主体之中。[⑦] 通过这种参与，有利于公民、法人或者其他组织，在直接涉及其切身利益的行政决策中，维护自己的合法权益，防止行政机关单方面行为对自己做出不利的决策，从而侵犯其合法权益；通过这种参与，有利于公众对行政决策的理解，从而有助于消除行政政策在执行中的障碍，保证行政政策的顺利贯彻执行；通过这种参与，有利于消除歧视、偏袒，保障社会公正，从而可以避免决策的不全面性；通过这种参与，有利于加强对公权力行使的监督，防止腐败。因为阳光是最好的防腐剂，公众的千百双眼睛就是阳光，公众参与显然是消除腐败的良方之一；通过这种参与，有利于为国家公权力向社会转移，推动公民社会的发展创造条件。[⑧]
在现行的中国制度安排下，个人力量超弱，行政权力超强，个人与行政机关在权利与权力之间缺乏平衡的对抗、对话的能力。行政决策权集中于中央政府和有决策权的各级政府。在首长负责制中，决策权又基本上归集于组织内部某些人身上，公众在决策过程中几乎是被动和信息闭塞的。而权力精英往往容易将个人的价值判断、长官意识和行为方式等溶入到决策过程之中，喜欢关起门来搞独断式的“拍脑袋”决策，决策过程与公众之间鲜有互动，充其量也是在决策层内不同权力精英群体之间的相互妥协与折衷。并且政府及其决策者想忠实地按社会公共利益去决策亦有上天之难，因为要将分散的、对立的个人利益及偏好综合成为政府行政决策追求目标的公共利益往往是困难，甚至是不可能的。
故决策咨询委员会的设置对于公众来说，实际上是一种行政决策的外部参与机制。相对人通过这种机制，可以对行政主体的决定有权进行反驳，对公共利益的集合、维护和分配提出自己的意见和愿望，要求行政主体采纳并对原有意志进行修改，使行政主体与相对人的意志得以沟通和交流；对政府来说，也是一个获取信息有效渠道，将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系具有某种双方性，使人权真正得到尊重。在政府、公众以及咨询专业技术人员的利益博弈过程之中，利益主体经多方讨论、沟通意见、互相让步、彼此容让，最后利益在协商、平衡和妥协中得到充分表达，进而在这种利益的平衡中作出科学合理的行政决策咨询意见。如果说设立决策咨询委员会是在国家权力和个人权利之间建立一个平衡机制，那么承认决策咨询委员会的意义就在于社会公共权力和个人权利之间建立一个协调器，从而有助于在国家权力、社会权力和个人权利之间建立政治生态平衡。
（三）实现决策科学化的需要
在行政决策领域，决策的整合显得尤为重要。咨询委员会能经常性接触到很多形形色色决策失误的案例，分散的信息和意见。它的工作和任务就在于集合各方面的信息和意见，加以整合和协调。决策咨询委员会有利于保证行政决策中的一贯性。行政决策的一贯性体现的是对社会和市民的尊重，保证相对人的合法权益不因为决策的前后不一致而受到损害。
决策咨询委员会制度的建立，可以使得决策者作出决策时，进行更为慎重周密的考虑，更多的听取行政机关其他成员和咨询委员会成员的意见。咨询委员会成员构成复杂，代表着不同的社会集团、社会利益阶层。在审议政策或法案过程中，各方代表人物从各自立场出发，广泛地提出意见和建议。即使这些意见未被决策机关所采纳，但政府在作出最终决策时，仍应考虑到多方因素，协调各方面关系，使出台的政策能为更多人所接受，更具科学性，减少政策实施中的阻力。
（四）应对现实问题的需要
就目前中国行政决策的实际情况而言，行政机关决策体制中决策系统高度发达，但是咨询系统极度萎缩。不可否认，近年来，某些行政机关的某些决策，如价格决策，也逐渐开始重视外界意见，采取听证会、专家论证等方式进行咨询，听取意见。但总体而言，仍然存在下列问题：第一，行政决策权高度集中，不能形成有效制约。决策体制中具有相对独立地位的咨询机构的缺位，使行政决策在作出之前不能充分收集信息，决策过程中不能充分论证。行政机关内部的调研机构又与具有最后决策权的行政领导者处于领导与被领导的关系，对行政领导者的决策不能形成真正意义上的制约。第二，行政决策严重脱离社会现实，不具可行性，造成行政效率低下。由于行政机关内部的咨询机构力量薄弱，加上其本身既为行政机关利益共同体中的一员，往往不能进行充分的论证，提出的积极建议不被采纳时也无相应的制约机制。在此基础上作出的行政决策，肯定会偏离“公共”原则,不具可行性。第三，先有的行政决策模式，为一些行政领导独断专行提供了制度环境，他们想当然行事，不考虑公众意见以及行政决策的实际后果，造成社会资源的极大浪费。
尽管实践中对决策咨询委员会作出了积极的探索，但是实际上并不能充分的发挥决策咨询的作用。原因是：第一，很大一部分的咨询机构在行政上必须从属于相关政府部门，其独立性和社会化程度不够。这本身就失去了决策研究和决策咨询的意义。第二，有些咨询机构的组织形式带有柔性。这些机构随时组织分散在各单位的专家，完成任务后仍回原单位。这种弹性组织会导致研究没有连续性，不利于对长期的、可持续性的决策问题进行分析和研究。第三，决策咨询委员会的成员构成也不科学，成员的素质不高，难以形成有效的咨询意见。并且，由于缺少公众的代表，以至于咨询机构在进行决策分析的时候，更偏重于理论层次上的研究，没有真正深入了解公众的真正需求和意思，在此基础上所作出的许多决策方案、对策建议大而化之，人云亦云，不能解决实际问题，有的建议虽好，但缺乏可操作性。
决策咨询委员会的存在为其成员直接参与社会事务的管理提供了制度保障。在咨询委员会中，个人可以通过直接的方式参与到决策咨询，从而参与决定与自己利益相关的事情。决策咨询委员会代表社会成员参与并监督政府决策的制定，有效地制衡和约束行政机关，维护自身权益，从而保障公民权利的真正实现。总之，“社会和国家通过合作而获益：一方面，社会中的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与道政策形成的过程中去；另一方面，这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。”[⑨]
二、决策咨询委员会制度的内容
（一）决策咨询委员会的性质
独立性是许多国家决策咨询委员会最大也是最重要的的特点。无论是美国的总统科学咨询委员会、法国的经济与社会委员会，还是德国的经济合理化监察会，其独立性都得到有关政策和法律保障。明确决策咨询委员会的性质对研究决策咨询委员会有重要意义。从世界许多国家的实践来看，其决策咨询委员会一般有以下特点。
决策咨询委员会是一个独立的咨询机构。比如香港的行政会议（回归前为行政局），其成员直接有港督委任、对港督负责。在内部人事上保持独立性，其成员的编制独立，从而独立于各级行政系统，行政会议成员应由该机构自己公开招聘，择优录取，并从法律上赋予该机构权力，为其活动提供法律保证。在组织上确保对政府部门进行监督的权力，保证其决策咨询过程中，提供切实可行的咨询方案。决策咨询机构的独立性是值得我国借鉴和参考的重要之处，因为我国的决策咨询委员会之所以很难真正行使其咨询职能，最根本原因就在于其本身的从属性和依赖性。独立自主地进行决策研究，是保证决策咨询机构的决策研究科学、客观的基本条件。追求相对独立性，就是实现决策咨询委员会与决策机关相分离，摆脱决策咨询委员会的从属地位或依赖关系，使彼此成为相对独立的行为主体。[⑩]
决策咨询委员会是政府和社会公众的沟通渠道。行政行为从单方意志性向交涉性转变是现代行政权利运作方式的一个重要变化。交涉性是指行政机关在行使行政权力时应与相对人沟通与交流，包括意见交换与信息沟通等等，不再只是单方的调查与搜集。[11]然而，个体组织、机构之间的力量之间力量、信息极不对称。社会成员个体的分散意见过于弱小而难以被倾听。例如，在近年，在我国来常常举行的垄断行业的价格听证会上，被挑选出的个体代表往往无能为力，他无法代表整个群体，对其他消费者的要求也缺乏足够充足的了解，更无法提出有力的数据和研究报告来增强自己观点的说服力。“声音必须集中才能更有效的传播和被倾听”，决策咨询委员会即是民意反映和集中表达的重要方式，通过在政府和社会成员之间架起沟通的桥梁，促进它们之间的互相影响和渗透，其扮演着政府与社会间的平衡的角色。
笔者认为，独立的决策咨询委员会制度是社会多元利益相互冲突、相互协调和平衡的结果，同时也为政府协调多元利益矛盾提供了一个制度平台。我们应当应该通过立法设立独立的、权威而又统一的专门咨询委员会。在组织结构上，决策咨询委员会不受立法与行政机关的管制，直接向最高行政机关负责。只要最高行政机关同意，它可以独立地对任何行政决策的制定进行调查、提供建议。决策咨询委员会的全部职员自行招聘，他们都不属于公务员之列，其升级调薪无须通过政府部门行政机关的批准。如果他们的品德引起怀疑，委员会主席可以对其进行惩戒或开除，对此不得上诉，即或上诉也无效，这样避免了行政机关干涉等诸多麻烦。委员会主席作为决策咨询委员会的首长应能够以身作则，自觉遵纪守法，秉公行事，带领全体职员努力作出有建设性的积极的咨询意见和建议。委员会成员的来源较广，包括专家成员和非专家成员，并且大多数是这些人员中的精明强干的优秀人才。委员会成员一般都应踏实、忠诚、敬业，具有较强的开拓进取意识、纪律和法制观念，以及高尚的道德情操和完美的人格修养。
（二）委员会制
大多数国家的决策咨询机构都采用委员会制。委员会制又称合议制，赋予委员会议集体承担着。如根据《美国联邦咨询委员会法》的规定，其适用的对象是联邦政府的咨询委员会，即指国会法律设立的、或美国总统设立或利用的、或联邦行政机关设立或利用的，向总统或联邦行政机关或联邦官员提供建议或意见的委员会或类似团体，以及该委员会或团体的分支机构。并且规定对于非正式的社会团体若要适用联邦咨询委员会法，该组织必须采取委员会的形式，因为该法主要目的是会议公开，只适用委员会制的团体。[12]
一般来说，凡是执行性、技术性与速决性一类的事务，宜用首长制，可以收到行动性、效率性之效；凡立法性、协调性、倾向性一类的事务，宜用委员会制。可反映多方面的利益与要求，利于分工合作，避免个人专断。委员会制具有集思广益、分工合作，集体负担工作的优点，防止职权过于集中，便于发挥集体的智慧和力量。因此，咨询机构采取委员会制，在咨询工作过程中，举行会议，不同利益集团的代表在讨论中可能有让步、妥协，以多数委员的意见作出最终决定。[13]与“首长制”决定由行政领导一人作出相比，更能体现民主的要求。在咨询委员会制度下，委员会中的每个委员虽然都担任某一职务，但无权对委员会的所讨论的重大问题单独作出决定，必须作为提案由委员会集体研究决定。一切重要的事务，均由委员会集体讨论，实行少数服从多数、集体负责的原则。
我国的决策咨询机构不仅数量少，而且咨询机构不是按照委员会的形式，由社会各界杰出的人士及专家组成，而是按照首长负责制的模式建立，难以真正发挥智囊团的作用。[14] 因此，笔者认为我国的决策咨询机构应当采用委员会的形式，才更为符合决策咨询工作性质的需要。
（三）委员会章程
委员会章程是委员会宗旨的体现，是委员会咨询工作的行为准则。美国咨询委员会法规定，除了法律规定设立的咨询委员会之外，行政机关决定设立咨询委员会时，必须制定一个咨询委员会的章程。没有制定章程之前，咨询委员会不能活动。由总统决定设立的咨询委员会的章程，应向总务行政局提出；由行政机关决定设立的咨询委员会的章程，应向行政机关首长和国会两院有关的常设委员会提出。章程中规定：委员会的名称、目的、活动范围、对谁提出咨询意见、经费来源、每年费用的估计、会议次数的估计以及存续期间。但由国会制定法律设立的咨询委员会，存在地期间按法律而不是按章程的规定。其他国家对咨询委员会的章程的内容和效力也作出了相应的规定。[15]
咨询委员会制定的章程只要有法律依据，并且是依照咨询委员会的具体情况制定的，体现了咨询委员会成员的共同利益和意志的，就应当具有一定的效力。委员会的章程规定了委员会的职责、成员的具体权利和义务、会议秩序、委员会的选举、会议笔录等有关事项，可以调整咨询委员会的具体权利义务关系，行政机关不应予干涉。
笔者认为，要保证决策咨询的科学性和客观性，一方面我们要颁布法律法规，规范决策者的决策行为，界定决策咨询的范围，另一方面要制定咨询委员会章程，对咨询委员会及其成员的行为作出明确的规定。通过章程规范委员会成员的工作行为，以提高成员的责任心，提高所提供信息的准确性，保证成员对咨询工作的公正性。
（四）决策咨询委员会的成员
成员是委员会的必备要素。成员要能代表咨询委员会中各自的利益团体来实现均衡，其结构应当遵循“均衡性”原则。一个优秀的决策咨询队伍，首先应建立合理的人才专业结构。笔者认为，在吸取国外有益经验的基础上，改革和完善我国的决策咨询委员会的人员机构，应当在委员会中赋予专家人员、行政机关公务员代表和社会公众代表以适当的比例，即可以采取以下做法：
1. 专家成员。专家是咨询委员会成员中最重要的组成部分，他们利用其多学科综合优势为行政决策提供技术保障。德国的决策咨询机构对人员的要求是很严格的，一般来说，要具有某个专业领域的专家资格，如经济学博士、建筑学博士或工程师、经济师才能进入咨询委员会，录用时除了集体评定之外，还强调资历、实践经验和工作能力。[16]日本的综合研究开发机构、美国的对外关系委员会等对专家也有很高的要求，其成员都是通过严格考核、具有多重和综合知识结构的人才。但是，进入咨询委员会的专家成员，光有渊博的专业知识是不够的，还必须具有独立的咨询能力，以及相当年限的咨询工作经验。这样才能保证专家在咨询工作过程中能够充分的发挥自己的优势。 |
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发表于 2018-7-27 14:28:10