2018拆迁行政裁决程序八大问题和对策

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　　「摘要」拆迁行政裁决是一种法定的纠纷解决机制，但同时也彰显了行政权力对于民事关系的强势介入。缺失公正、透明的行政程序，将严重损抑当事人的合法权益及其对法治社会的冀期。从实践考察，当前拆迁行政裁决程序主要面临着主管、管辖、听证、评估异议处理、书面裁决决定、强制拆迁决策、实施强制拆迁、送达等八个方面的问题。本文从制度层面，一一提出了对策。　　「关键词」拆迁裁决，程序，问题，对策
　　迄今，我国的城市房屋拆迁行政裁决工作已经走过了整整十个年头。十年间，随着市场经济体制的逐步建立和政治体制改革的不断深入，拆迁管理法规逐渐完善，立法经历了指导思想从保障项目建设、凸显行政权力到建设和谐社会、张扬个体权利，行政主体定位从简单、全面、深入干预目标市场到重在服务、引导、调控目标市场，具体内容从单薄到丰富、从比较粗陋到相对细致、从重实体轻程序到两者并重的发展过程。
　　在拆迁行政裁决程序方面，五年前只有个别省、市制定了规范性文件，如今制定的地方不仅更多了，而且有的地方还提高了立法层次，颁布了政府规章。2003年底，建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（以下简称《工作规程》），是我国第一部统一的裁决程序规范性文件。
　　一、存在问题
　　目前，拆迁行政裁决程序上存在着一些问题。归纳起来，主要体现在八个方面：
　　（一）拆迁补偿安置纠纷案件的主管之困。现行法律没有规定拆迁行政裁决是行政诉讼的必经程序。于是，一些地方出现了行政裁决机关和法院（民庭）同时受理同一拆迁地块的拆迁补偿安置纠纷、甚至同一宗纠纷的情况。例如，拆迁人出于法律制度、诉讼成本等考虑，把与承租人之间的拆迁安置纠纷诉至法院，而把与被拆迁人之间的补偿安置纠纷提请裁决。这使行政裁决机关面临着怎样与法院进行权限厘定与分工协调的问题。究竟依什么途径救济、依什么标准补偿，给被拆迁人带来了迷惑，也成为拆迁管理的一个新问题。
　　（二）行政裁决管辖之困。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。” 实践中，由于主客观各种因素的影响，比如行政职能的历史沿革、行政机关的偏好、执法人员的素质等，致使各地在行政裁决案件的管辖上分工不清。更为严重的是，许多情况下行政裁决机关与拆迁人身份混同。
　　这种管辖困境，突出地体现在三个问题上：
　　1、区房屋拆迁管理部门有无裁决管辖权？
　　2、公房拆迁过程中，作为被拆迁人的房屋拆迁管理部门已经与拆迁人达成了产权调换补偿协议，拆迁人与公房承租人之间的拆迁安置纠纷，由谁管辖？
　　3、房屋拆迁管理部门下属具有独立法人资格的单位作为拆迁人，由此发生的拆迁补偿安置纠纷由谁管辖？
　　对于上述第一个问题，很多地方持否定态度，后来出台的《工作规程》也明文排除了区房屋拆迁管理部门的裁决管辖权；对于第二个问题，某些地方包括一些地方法院都认为应由同级人民政府管辖；对于第三个问题，实际上则一律由拆迁人所属的房屋拆迁管理部门管辖。凡此种种，问题多多。
　　（三）拆迁听证制度粗糙，实施流于形式。
　　《工作规程》规定，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。（1） 但是“户数”、“比例”的具体含义不明，是指在册户口数量还是发证房屋数量、面积比例还是房屋栋数比例，抑或其他？是每个地块只组织一次听证，还是每个个案都要进行听证？听证的内容是什么？理解不一，操作上五花八门。
　　《工作规程》同时规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。随之出现的问题是：首先，该制度忽略了人民政府作为行政裁决机关时，身为被拆迁人的房屋拆迁管理部门组织听证，有悖公正；其次，人民政府作出裁决的案件，由何方提出强制拆迁申请，是否需要听证？再次，怎样才算“具有社会公信力的代表”？对于公信力，不同的利益群体有不同的衡量标准。在统一、有说服力的评价标准出现前，似乎只有人大代表、政协委员才算“具有社会公信力的代表”，但是也不能排除个体之间的差异性。况且，人大代表、政协委员工作较忙、人数较少，由固定的几个代表或者委员长期参加一个地方的强制拆迁听证工作，大家都有难言之隐。
　　无论受理裁决听证还是强制拆迁听证，现实中都有走过场的趋势，结果几乎毫无二致，涉及当地市政重点项目工程时尤其如此。
　　（四）拆迁评估异议调处机制运转不灵。目前，已经确立了专家评估委员会异议鉴定制度。虽然公正性、可信度较高，但是配套资源要求多、运作成本高，可操作性较差。例如，很多中小城市专业估价人才匮乏，短期内无法成立专家评估委员会；成立了专家评估委员会的城市，大多又面临着经费困难的问题。解决这一困境，必须跳出专家评估委员会的窠臼，建立简单易行而又不失中立、公正的新机制。
　　（五）裁决机关领导班子集体讨论决定书面裁决制度难以为继。拆迁行政裁决是直接针对被拆迁人基本财产权的重大行政行为，采取民主集中制的原则作出裁决，不失一个好办法，但是规定以集体讨论的方式作出决定则过于机械。在裁决量相对较大的地方尤其大城市、特大城市，要求裁决机关领导班子成员对个案进行日常性的集中讨论，客观上很困难。
　　（六）行政强制拆迁决策机制严重虚化。责成强制拆迁是市、县人民政府的一项法定职责。然而实践中，一些地方的市、县人民政府委托房屋拆迁管理部门履行该职责。如此一来，虽然责成强制拆迁文书加盖的仍然是人民政府的印章，但是实质上法定的决策主体已经被低级庸俗化了，原来制度设计上应当由更高一级行政主体履行并发挥的监督、约束功能几乎丧失殆尽。
　　（七）实施强制拆迁具体工作缺少基本的规范指引。实施强制拆迁是一项涉及部门众多、协调量大、技术性强、依法性要求高的复杂工作，需要做好事前准备、事中组织、事后跟踪工作，任何一个环节未做好，都有可能阻碍强制拆迁工作的实施，或者导致侵权，激化拆迁矛盾，造成负面社会影响。目前，至少四个环节需要具体的规范指引或者更合理的制度设计：
　　1、合理确定具体负责实施强制拆迁的部门。如果责成房屋拆迁管理部门实施强制拆迁，不仅导致“裁执不分”，而且在房屋拆迁管理部门是被拆迁人的情况下，更可能引致一方当事人执行另一方当事人的后果。实践也证明，房屋拆迁管理部门缺乏必要的执行资源，执行过程中易激化拆迁矛盾。
　　2、需要制订实施强制拆迁具体工作方案。
　　3、需要现场测绘和评估。虽然行政裁决已经对被拆迁房屋的面积、评估结果进行了确认，但有的被拆迁人自始至终拒绝评估机构入屋评估，因而产权面积与实际面积、外围评估价格与入屋评估结果均可能存在差异。强制拆迁将导致被拆迁房屋灭失，必需做好有关证据留存。
　　4、需要妥善处理强制拆迁被申请人拒绝接受的财物，包括动物活体、季节性商品、鲜活、易腐烂变质以及其他不宜长期保存的物品。
　　（八）送达难。拆迁行政裁决产生大量的行政文书。一旦当事人拒收或者借故躲避送达，文书往往难以送达。当遇到居住于境外的华侨、外籍当事人或者当事人下落不明时，民事送达方式愈显捉襟见肘。
　　二、对策
　　房屋拆迁是城市建设的一个环节，不仅直接关系到市场土地供应、城市基础设施建设、房地产业以及国民经济的发展，而且直接关系到公民基本的财产权、居住权，正是上关国计、下关民生。近二十年来，我们在拆迁管理立法和执法方面已经积累了大量的、其中包括十分成功的经验。可以说，制定一部拆迁管理法律的时机已经成熟。把拆迁管理方面成功的做法和经验以更高效力层阶的法律的形式固定下来，将对我国的城市发展、经济建设以及法制建设影响深远。
　　但是，既使将来制定拆迁管理方面的法律，也不可能详备尽至，仍然需要配套的法规、规章和规范性文件。目前要做的，是进一步清理并完善现有的拆迁管理法规、规章以及规范性文件。
　　针对上述诸问题，特提出如下对策或者建议：
　　（一）在有明确的法律规定拆迁行政裁决属于行政前置程序之前，法院系统应该主动作为，不再直接受理拆迁补偿安置纠纷，从根本上解决两家主管的问题。
　　国务院的拆迁管理法规规定，拆迁补偿安置纠纷由房屋拆迁管理部门受理并裁决。客观上，这是由拆迁补偿安置纠纷法律关系的特殊性、行政主管部门的专业技术与管理资源优势、行政主管的便利性、处理程序的效率性、适用法律的灵活性（即可以适用规范性文件）以及对于当事人而言的明显成本效益等决定的。 （2） 目前，全国大多数法院对这类案件依法应由行政部门主管的认识比较明确、清楚，但是少数地方，有些法院至今仍以“拆迁补偿安置纠纷”甚至以“拆迁合同纠纷” （虽然合同尚未签订）为案由直接受理这类案件。主要原因有两个：一个是最高人民法院法复[1996]12号文，另一个是部门利益的驱动。
　　法复[1996]12号文规定法院对这类案件应作为民事案件受理，有欠妥当。该批复事实上一直在发挥着类似司法解释的作用。但纵使最高人民法院的司法解释，依法也只能针对审判工作中的具体适法问题作出，不能针对已有明确规定的问题解释，甚至进行不同的解释。在国务院的拆迁管理法规已经明确规定拆迁补偿安置纠纷由行政部门主管的情况下，法复[1996]12号文如此规定，有越权释法之嫌。司法实践中，法院在此问题上的态度和做法也是极其矛盾的：一边直接受理这类案件，坚称对此有“天生的主管权”，一边却又在行政审判中确认行政机关受理这类案件程序合法，承认行政机关的主管地位。无可置疑，“法院对一切平权主体之间的纠纷都有受理的权利”的观念早已被法学理论和司法实践所突破、扬弃。而且近年来，一些地方法院的民事案件早已积压如山，甚至到了不得不动用立案庭、行政庭、执行庭、审监庭的力量来帮助办理的地步，但是却依然把拆迁补偿安置纠纷作为民事案件予以受理，真正匪夷所思！
　　当前，解决“双头”主管问题，主动权握在法院手里。最高人民法院应尽早废除法复[1996]12号文，明确法院不再直接受理拆迁补偿安置纠纷案件，各地法院也应统一认识和做法。（3）
　　（二）准确把握《城市房屋拆迁管理条例》关于拆迁行政裁决管辖的条文含义及其立法精神，在制定或者修订拆迁管理地方性法规、政府规章以及规范性文件的过程中，加以明确、细化。
　　1、明确拆迁补偿安置纠纷应由县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门受理并裁决。
　　《城市房屋拆迁管理条例》中，除非写明“市、县人民政府房屋拆迁管理部门”，否则“房屋拆迁管理部门”即指县级以上（包括区）地方人民政府房屋拆迁管理部门。（4） 因此，结合前引该法关于拆迁裁决管辖的规定可以看出，区房屋拆迁管理部门依法拥有裁决管辖权。作为规范性文件的《工作规程》，否定区房屋拆迁管理部门的法定裁决管辖权，本身已违法。
　　规定县级以上房屋拆迁管理部门拥有裁决管辖权，可以很大程度上把市人民政府和省建设厅从具体复议案件的承办中解脱出来，也可以大大方便当事人。目前，很多地方的市人民政府和省建设厅承担着不服拆迁裁决的行政复议工作。尤其近年，大城市、特大城市的市人民政府面临的这项工作压力巨大。明确区房屋拆迁管理部门拥有拆迁裁决职能后，这类复议案件将由市房屋拆迁管理部门而不再是市人民政府、省建设厅处理。