2018行政诉讼举证责任辨析

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　　【摘要】行政诉讼中的举证责任是行政诉讼证据制度的核心问题，也是关系公正与效率司法改革价值目标实现的一项重要证据制度。行政诉讼举证责任概念理论上源于民事诉讼举证责任制度。明确其概念是举证责任规则首先要解决的问题和出发点，但行政诉讼立法并未对举证责任作出界定表述。通说认为，行政诉讼的举证责任是指被告行政机关依法负担对其所作出的具体行政行为的证明责任；被告没有按照法律规定履行举证责任将承担败诉的法律后果。这一概念并没有全面提示行政诉讼举证责任的内涵，存在片面之嫌：一是举证责任的承担者（主体）仅限于被告，而把原告和第三人排除在外；二是证明对象只限于具体行政行为，而忽视了其他待证事实。这有碍于行政诉讼举证责任理论和实践的发展。本文从举证责任的概念及举证责任的特征、证明对象与举证责任分担的关系、举证责任的分担三个方面对行政诉讼举证责任进行了辨析。
关键词： 行政诉讼   举证责任
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行政诉讼中的举证责任是行政诉讼证据制度的核心问题，也是关系公正与效率司法改革价值目标实现的一项重要证据制度。本文从举证责任的概念及特征、证明对象与举证责任分担的关系、举证责任的分担三个方面对行政诉讼举证责任进行辨析。
一、举证责任的概念及特征
行政诉讼举证责任概念理论上源于民事诉讼举证责任制度，明确其概念是举证责任规则首先要解决的问题和出发点①。但行政诉讼立法并未对举证责任作出界定表述。通说认为，行政诉讼的举证责任是指被告行政机关依法负担对其所作出的具体行政行为的证明责任；被告没有按照法律规定履行举证责任将承担败诉的法律后果。这一概念并没有全面提示行政诉讼举证责任的内涵，存在片面之嫌：一是举证责任的承担者（主体）仅限于被告，而把原告和第三人排除在外；二是证明对象只限于具体行政行为，而忽视了其他待证事实。这有碍于行政诉讼举证责任理论和实践的发展。
笔者认为，从举证责任的属性看，行政诉讼举证责任具有如下特点：
举证责任的主体是被告、原告和第三人。从举证责任的一般理论上看，举证责任是与当事人的主张相联系的，即“谁主张，谁举证”。行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第24条第2款规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院一审判决不服，有权提出上诉。”第27条也举出了原告承担举证责任的四种情形。由此可见举证责任的主体包括被告、原告和第三人。这与民事诉讼举证责任的主体范围是相同的。所不同的是被诉具体行政行为合法、适当与否的举证责任由被告承担，原告和第三人虽然有权对此提出主张，但不负举证责任。这是由行政诉讼审查对象和内容——具体行政行为的合法性和适当性所决定的，其理论依据在于依法行政原则和具体行政行为具有单方职权行为的特点，但不能由此否认原告和第三人对其他待证事实的举证责任。
举证责任的证明对象包括具体行政行为和其他待证事实。行政诉讼的审查对象是被诉具体行政行为，但不能因此认为证明对象只是具体行政行为，其他对具体行政行为会产生影响的能引起行政诉讼法律关系发生、变更和消灭的事实，也是证明对象。如当事人是否适格、原告起诉是否超过起诉期限、是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖、当事人申请回避的事由等。这些事实能引起起诉人法律上的后果，从而影响到具体行政行为所确认的当事人的实体权利和义务，因此应被列入证明对象。认为行政诉讼的证明对象是一方当事人（行政机关）单方面认定的事实，当事人提出的与这一事实无关的事实，无论其与双方当事人之间的行政法律关系有否利害关系，都不能成为证明对象的观点，正是割裂了诉讼法上的后果与实体法上的后果的联系，从而局限了证明对象的范围。应该指出的是，行政诉讼证明对象与民事诉讼证明对象的区别在于行政诉讼证明对象不但包括被诉具体行政行为所依据的事实，还包括所依据的规范文件。而民事诉讼的证明对象只限于当事人争议的事实，所依据的规范性文件不属证明对象。
行政诉讼举证时限，当事人不依法负担举证责任将必然或可能导致败诉的法律后果。《若干解释》第26条第2款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据和依据，受诉人民法院则应当根据行政诉讼法第五十四条第（二）项的规定，以“主要证据不足”为由，判决撤销被告作出的具体行政行为。这也是行政诉讼被告和民事诉讼被告举证不能负担的法律后果的不同之处。民事诉讼被告举证不能承担的只是一种败诉的法律后果。因为民事诉讼被告举证不能若是客观原因所致，则可请求人民法院调查收集证据，所以其承担的只是败诉的风险。在行政诉讼中除被告对具体行政行为举证不能外，被告、原告、第三人举证不能所承担的只是一种败诉的可能性。如被告对原告的起诉超过起诉期限举证不能，则不必然遭致败诉的法律后果；原告和第三人对自己的主张举证不能也不必然引起败诉的后果。因为根据《若干解释》第29条第（1）项规定，原告或第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集的，可申请人民法院调取证据。
基于以上认识，笔者认为，行政诉讼举证责任是指当事人对证明对象负有举出证据加以证明的责任，若举证不能则直接或可能引起败诉的法律后果的一种诉讼证据制度。其包括三层含义：从外在形式看，举证责任表现为当事人提供证据的责任；从内在要求看，举证责任表现为当事人提供的证据必须能够证明法律规定的或其主张的证明对象；从内在属性看，举证责任表现为当事人举证不能将直接引起或可能引起败诉的风险负担。
二、证明对象与举证责任分担的关系
研究举证责任问题必须涉及证明对象和举证责任分担这对命题。证明对象是指在诉讼中能够引起行政实体法律关系和程序法律关系发生、变更、终止，而必须由证据加以证明的事实范围，又称待证事实。举证责任分担是指根据一定的规则在当事人之间对证明对象的证明责任进行的分配。两者的区别在于证明对象研究的是用证据加以证明的事实范围大小；举证责任分担研究的是依据什么样的规则针对证明对象的事实范围如何在当事人之间确定证明责任的分配。其联系在于证明对象决定和影响举证责任的轻重及其分担，表现为举证责任的分担是由证明对象来确定的。
那么，科学合理地界定案件的证明范围，对及时解决行政争议、提高行政效率、公平地保护诉讼当事人的合法权益就具有重要的积极意义。根据现行的行政法律规定，结合行政司法实践，笔者认为，行政诉讼的证明对象依具案件情况不同而有差别，但必须以被诉具体行政行为为中心，主要包括实体法上的事实和程序法上的事实，具体范围是：
1、被诉具体行政行为是否存在。具体行政行为是否存在是否有存在行政争议的首要基础事实，也是行政诉讼能成立的前提条件，应作为首要的待证事实。
2、被诉具体行政行为是否合法。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”因此，具体行政行为是否合法应作为证明对象的重要内容，涉及行政处罚的，还应将适当性列为证明对象范围。具体包括：
具体行政行为据以作出的事实。行政主体作出具体行政行为必须以事实为依据，这一事实的存在和清楚与否直接影响具体行政行为的合法性和适当性以及人民法院对具体行政行为合法性和适当性的评判，因此必须作为证明对象，成为法院审查的重点。
具体行政行为依据的程序法。虽然目前我国尚无统一的行政程序法典，但对作出具体行政行为的程序方面的要求散见于行政处罚法和有关的行政法律规范之中，因此对具体行政行为的动作有严格的程序规范制约。具体行政行为若违反有关的法定程序规范则直接影响其合法性，而构成人民法院判决撤销的理由。
具体行政行为的职权依据。行政主体作出具体行政行为必须具有法定职权，否则构成越权行政而导致作出的行为无效，同时在不作为案件中，行政主体是否拥有法定职权，是对不作为的合法性进行证判的重要依据。因此，行政主体是否拥有作出相应具体行政行为的法定职权，是否超越职权、滥用职权，应成为行政诉讼的证明对象。
具体行政行为的法律依据。具体行政行为是否依据法律、行政法规、地方性法规和合法有效的规章及其他规范性文件作出，是影响具体行政行为合法性和适当性评价的因素，因此具体行政行为适用法律、法规、规章及其他规范性文件是否正确也成为证明对象。
3、起诉是否符合法定条件。这是引起行政诉讼法律关系产生、变更、消灭的事实，因此也属证明对象范围。其包括：
原告是否适格。即原告与具体行政行为是否有利害关系，与行政主体是否存在行政法律关系。
被告是否适格。即被告是否具有行政主体资格、是否作出具体行政行为；经复议的还要依复议结果确定原作出具体行政行为的行政主体或复议机关为被告。
有否具体的诉讼请求和事实根据。包括确认请求、撤销请求、变更请求、履行请求、赔偿请求及相应的事实根据。
是否属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。即是否符合行政诉讼法第十一条、第十二条及《若干解释》受案范围的规定，是否向有管辖权的人民法院提起诉讼。
要否复议前置。即法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序的，有否经过复议程序。
起诉是否超过法定期限，若超过的，有否正当理由。
起诉是否具备具他法定要件。包括是否重复起诉，撤诉后再起诉有否正当理由等其他要件。
4、在不作为案件中，原告是否有提出申请的事实。包括是否向行政机关申请作出行政许可行为、履行法定职责行为、行政物质帮助行为。