2018浅谈《行政许可法》在基层工商行政管理工作中的适用

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　　内容提要
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本文围绕新颁布的《行政许可法》在基层工商行政管理工作中的适用这一问题，阐述了《行政许可法》的主要内容与基层工商行政管理工作的关系，以及《行政许可法》在基层工商行政管理工作中适用应注意的几个题，探索了基层工商行政管理工作中全面贯彻落实《行政许可法》，以提高基层工商行政管理效能的有效途径。
在基层工商行政管理机关作为当地政府主管市场监管和肩负市场准入法定职责的行政执法机关，其工作职责是《行政许可法》调整的主要内容，《行政许可法》的颁布实施必将对基层工商行政管理工作产生积极而又深远的影响。行政许可与基层工商行政管理同属于国家行政机关作为主体依法作出的行政行为。实施《行政许可法》所奉行的六项立法原则，不仅规范了基层工商行政管理机关的行政许可行为，而且符合基层工商行政管理工作合法、公正、便民、高效的内在要求，为《行政许可法》在基层工商行政管理工作中的适用奠定了理论基础，为基层工商行政管理工作的第一要素——队伍建设，及从源头上治理纠正队伍的不正之风提供了有效的制约措施和法律依据。基层工商行政管理机关实施《行政许可法》，应该 尽快明晰工作思路，创新管理观念，以战略的眼光、全新的导向去科学定位工作理念，以信用工商、责任工商、效能工商、规则工商四大建设引领工商工作，夯实实施《行政许可法》思想基础。在基层工商行政管理工作中实施《行政许可法》要进一步强化行政裁决职能，澄清行政审批与行政许可的关系，收回、吊销、注销法律关系，形式审查和实质审查的法律责任等几个法律概念。促进《行政许可法》在基层工商行政管理工作中的全面贯彻实施。
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《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）历经7年之久,于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，并将于2004年7月1日起施行，这也是世界上第一部单行的《行政许可法》。在现行法律中，大多数法律都是给政府授权，由政府对社会实施管理的，《行政许可法》则是专门规范政府行为、政府共同行为的法律。在此之前，这类法律也仅有三部（《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》），而《行政许可法》所体现的“设权应法定、有权必有责，用权受监督、侵权须赔偿”的立法意志和“合法、高效、公正、便民”的立法原则，同前三部法律相比，对政府管理理念的转变、管理方式的创新、政府职能的转变，将产生更加深刻、更加广泛的影响。基层工商行政管理机关作为当地政府主管市场监督和肩负市场准入法定职责的行政执法部门，其工作职责是《行政许可法》调整的重要内容，《行政许可法》的颁布实施必将对基层工商行政管理工作产生积极而又深远的影响。本文试围绕《行政许可法》的主要内容、基本立法理念以及在基层工商行政管理工作中的法律适用谈几点粗浅的认识。
一、行政许可的定义和基层工商行政管理工作的特征
对于行政许可的内涵和外延的界定，国际法学界存在许多不同的看法，不同的国家，都是通过本国的立法对本国的行政许可给予界定。我国的法学理论专家和实际工作部门经过反复研究，在这方面达成了共识，这就是《行政许可法》第二条所做的表述，“行政许可是国家行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。工商行政管理工作是工商行政管理机关在依法实施行政管理活动，行使行政职权过程中所作的具有法律意义的行政行为。从行政法学意义上讲，工商行政管理工作具有从属法律性、裁量性、单方意志性、效力先定性和强制性的特征。
工商行政管理工作根据分层决策、分类指导、属地管辖的原则，对其职责进行明确的划分。所谓基层工商行政管理工作主要是指市、县工商行政管理局，特别是县级工商行政管理机关依法履行行政职责的行政行为。在整个工商行政管理中属于执行层，主要行使具体的监督管理职能，并领导派出机构开展业务工作。基层工商行政管理工作的主要内容包括依据法律、法规的规定受理核准登记辖区公民、法人或其他组织设立企业或其他经营性组织的申请，并对市场主体的所有市场活动实施行政监督；对市场活动中的商标、广告行为进行监管；宣传工商法律、法规和有关政策。由此可见，基层工商行政管理工作具有直接性、执行性、依法性、综合性的特点。它是工商机关代表国家行使经济管理的法定行政职权，其管理范围是市场，管理客体是进入市场的商品生产经营者及其市场行为，其实质就是对行政相对人从事特定活动的具有法律意义的行政决定。
从行政许可的定义和基层工商行政管理工作的特征不难看出，行政许可与基层工商行政管理同属于国家行政机关作为行为主体依法作出的行政行为。不同的是行政许可成立的另一法律要件是“公民、法人或其他组织的申请”，而基层工商行政管理工作不仅限于此，还会有行政确认的成分，如：合同鉴证、动产抵押物登记等。但是，实施行政许可的行政行为是基层工商行政管理的主要行政职能，所以，实施《行政许可法》是规范基层工商行政管理行为，促进工商机关依法行政的重要保障。
二、《行政许可法》的立法原则与基层工商行政管理工作的要求
《行政许可法》八章八十三条中，始终贯穿着一条主线，也是《行政许可法》的基本特性，那就是该法自始至终遵循的六项立法原则。深刻领会《行政许可法》的立法原则是工商行政管理部门有效实施该法的关键所在。
（一）合法原则。即设定或实施行政许可必须严格依照法定权限、法定范围、法定条件和法定程序进行。
（二）公开、公平、公正原则。是指实施行政许可的法律、法规、规章等依据公开，行政许可的实施及结果公开。当然，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。所谓公平、公正，是指对所有行政相对人要一视同仁，外国人、中国人同样享有国民待遇，这也是WTO的主要规则之一。同样，不同所有制的企业及个人、组织也要一视同仁。
（三）便民原则。是说行政机关在实施行政许可的过程中，要尽可能减少环节、降低成本，提高效率。
（四）救济原则。是指行政相对人在申请行政许可过程中享有陈述、申辩权，复议、起诉权和要求赔偿权。
（五）信赖保护原则。这项原则最早是在德国行政法实践中产生、发展起来的，它是指依法取得行政许可的行政相对人受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。否则，行政机关要承担相应的法律责任，并给予补偿或赔偿。
（六）监督原则。一是上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督，一是实施行政许可的行政机关对取得行政许可的行政相对人的监督。
市场经济是一种竞争性、规范化和秩序化的经济，市场经济的规范化、秩序化要求基层工商行政管理工作实现高效、公正、权威的目标。基层工商行政管理工作的重要内容就是工商行政管理机关代表政府通过登记管理手段，对商品生产经营者的权利能力与行为能力进行审核，并根据法定条件确认其作为市场竞争主体的资格，对其进入市场的法律行为依法实施行政许可。《行政许可法》所奉行的六项立法原则，不仅规范了基层工商行政管理机关的行政许可行为，而且符合基层工商行政管理工作合法、公正、便民、高效的内在要求，为《行政许可法》在基层工商行政管理工作中的适用奠定了理论基础，为基层工商行政管理工作规范化指明了方向。
三、《行政许可法》规定的主要制度与工商行政管理行为的规范
《行政许可法》确定的三项制度包括行政许可的设立制度、行政许可的实施制度和行政许可的监督与责任制度。
（一）行政许可的设定制度。行政许可的设定是指有关国家机关依照法定的权限、范围创设行政许可的行为。行政许可设定制度明确指出了六类可以设定行政许可的事项和四类不可以设定行政许可的事项。充分体现了行政许可的确定应遵循经济和社会发展规律、有利于发挥行政相对人的积极性和主动性、维护公共利益和社会秩序、促进经济社会和生态环境协调发展的基本要求。为规范和调整行政管理与行政相对人自主管理的关系、行政管理与市场竞争机制的关系、行政管理与社会自律的关系以及行政许可方式和其他行政管理方式之间的关系提供了法律依据。同时，还规定部门规章不得设定行政许可，这就意味着大量的部门规章设定的行政前置许可必须调整或废除。
（二）行政许可的实施制度。行政许可的实施是指国家行政机关和有关组织依法为公民、法人或者其他组织具体办理行政许可的行为。这项制度明确了实施行政许可的主体，并从集中行政许可权等方面保证了行政效率的提高，按照公开、效能、便民的原则规定了行政许可的程序、时限以及行政许可的费用。这就从法律源头解决了工商行政管理工作中简化行政许可程序、流程、时限规范化等问题
（三）行政许可的监督与责任制度。这项制度规定了详细的监督检查方式和严格的法律责任。完备的监督机制和责任追究机制进一步规范了工商行政执法行为，从源头上制止基层工商行政管理工作中不正之风和随意执法的现象。
四、夯实基层工商行政管理工作中实施《行政许可法》的思想基础
认识是行动的先导和保障。《行政许可法》是一部旨在维护公共利益和社会秩序、规范行政机关行政行为的重要法律，基层工商行政管理机关实施《行政许可法》，应该尽快明晰工作思路，创新管理观念，以战略的眼光、全新的导向去科学定位工作理念，以信用工商、责任工商、效能工商、规则工商四大建设引领工商工作，夯实实施《行政许可法》思想基础。
（一）、建设信用工商是时代发展的要求。国家工商总局将2004年定为诚信建设推进年。建设信用工商，应当遵循《行政许可法》中体现出的诚实守信的相关原则。首先是政务公开原则。该法规定行政许可实施的主体、条件、程序、期限应公开透明；规定行政许可决定应予以公开，公众有权查阅。工商系统应按照“为民、务实、清廉”的要求，健全公示制、首办责任制，增加工作透明度，完善监督制约机制，以讲诚信的实际行动取信于民。其次是恪守承诺原则。行政机关不能随意撤销、变更已经生效的许可决定。应提倡诚信执法，尊重相对人人格，保障相对人合法权益。对行政不作为行为应依法追究责任，并给相对人以适应的补偿，该法第七章有多条条款对此作了具体规定。信用工商理念的培植，必将使广大群众增强对工商机关和法律的信任度。
（二）、建设责任工商是内在素质的要求。《行政许可法》赋予行政机关一定的权力，更明确了行政机关应肩负的责任。强化责任工商意识必须在系统内部提高全员认识，摆正责任和权力的关系，从权力越位、缺位和错位的误区中走出来，树立责任第一的工作观，树立“有限权力”和“责任行政”的思想，恪尽工商工作职责。