2018向新的高峰迈进——九十代年我国行政法学展望

210630

　　本文认为，九十年代我国行政法学的发展方向是：行政法学体系将以迫求公平与效率兼顾为目的得以更新；以明确行政主体权限与资格为中心的组织法理论将进一步完善；行政违法的认定和行政责任的形式也将标准化、具体化；行政立法体制及授权立法研究将朝着合理务实向发展，其中立法听证制、成本收益分析都将成为热点问题；行政执法理论经将随
着处罚、强制、许可等立法实践的发展而丰富；行政司法行为的性质及可诉性研究、行政仲裁及裁决制度研究也会有新突破；行政程序在行政法中的地位进一步提高；行政诉讼实务研究将不断深入，行政合同及行政监督理论将随着经济政治体制改革的深化而逐步完善；国家赔偿法研究将围绕着归责原则、赔偿范围、费用、程序等问题再度升温。
十年来，我国社会主义民主与法制建设取得巨大进展，行政法制建设与行政法学研究的成果尤为引人注目。行政法律、法规、规章每年以千件以上的数量递增，很多带有全局性的，对国计民生将产生重大影响的行政法律法规，有些已经颁布，有些正在加速制定。依法行使职权正日益成为行政管理实践遵循的基本方针。行政复议、行政诉讼两项法律制度基本建立。与此同时，行政法学研究空前繁荣。行政法学及行政诉讼法学教材、专著已超过百部，论文数量更可观。行政诉讼法的颁布实施，使我国行政法制建设和行政法学研究进入了一个新的阶段。目前，我国行政法学研究正处于黄金时期，随着改革开放的深入和社会主义民主法制建设的推进，我国行政法学的研究必将迎来新的发展高峰。
回顾行政法学的十年发展，我们有一个深切的感受，即理论与实践的紧密结合始终是行政法学发展的源动力。中国行政法学研究肇始于十一届三中全会后这一新的历史时期，它的迅速发展与繁荣，与改革开放、民主法制建设的新形势同步。行政实践为行政法学理论的不断完善提供了丰腴土壤。几年来，广大行政法学理论工作者紧密结合实践，辛勤劳作，取得了丰硕成果。社会主义行政法制实践提出的新课题，正召唤着有志于推动我国改革开放和行政法制建设事业的行政法学者加倍努力，为创立具有中国特色的行政法学做出自己的贡献。理论源于实践，理论又指导实践，这是展望我国行政法学前景的基本立足点。
构建行政法学新体系
从行政法学的角度看，80年代理论界的最大贡献在于，建立起了具有中国特色的行政法学体系。尽管学者们对体系的构成、范围甚至理论基础仍有较大分歧，而且这些争论仍将继续下去，但不容置疑的是，这一法学体系的建立对于奠定现有的行政法理论支柱、开创行政法制实践都起到了相当重要的作用
。现有论著所主张的行政法学体系见仁见智，不一而足。最具代表性的有两类：一是以行政法律关系为中心线的"法律关系体系"，二是以行政管理过程为中心线的"过程体系"。由于两大体系出发点的一致性，决定了它们在具体构成上有一定相似之处。近年来有互相吸收对方长处的发展趋势。可以预见，90年代行政法理论界对体系的探讨将更加深入，新体系的建立指日可待。强制公平与效率兼顾原则、维护行政效率的同时保护公民个人权益将成为建立行政法新体系的宗旨。而行政主体及权限、行政行为及程序和行政诉讼将成为新体系的主干部分，其中行政行为的份额要加大。至于行政权为核心的法学体系能否有生命力，行政法是否必须分为实体法和程序法两部分加以研究，行政法律关系体系可否恰当解释权力机关与行政机关的关系以及行政立法、司法监督中的法律关系等问题尚有待于进一步研究。
行政组织法理论亟待深入
近几年来，行政组织法理论得到一定发展。有关行政组织法的研究成果对于丰富行政法基础理论，影响并促进国家机构及人事制度改革起到重要作用。就理论而言有以下建树：（1）行政组织法不仅规范行政机关和机构，而且还规范行政编制和公务员。（2）对行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法的具体内容、基本原则、以及完善行政机关组织法、制定行政机关编制法和公务员法等问题分别作了研究。（3）就行政法学而言，行政组织应该是行政法主体的一部分，行政法研究组织的同时，还应研究与行政组织相对一方的权利义务；（4）行政法主体、行政法律关系主体、行政组织等用语之间的差异得以明确。
我国行政组织法的研究始
终紧密结合我国的行政实践，从观念上看，"政府在管理好社会事务之前先管好自己"，用法律规范提高行政效率、控制行政组织混乱、膨胀，保障公务人员履行职责已成为实务界共识。从具体做法看，修改组织法的呼声日渐高涨，一些中央部门正在尝试制定本部门组织法，编制法也正在酝酿之中，公务员法的出台
已势在必行。
当然，行政组织法并不满足于此。在今后相当长的一段时间内，随着经济政治体制改革不断深入和行政诉讼及依复议制度的完善，理论界仍面临许多新的挑战；（1）在政企分开的原则指导下，如何重新确定行政机关的职能权限，如何解决行政机关企业化、企业行政化问题，如何划分行政性公司的双重职能等，都是值得深入研究的新课题。（2）应确立哪些制度与原则，使行政机关设置更科学，运转更高效。（3）对目前实践中运用很广的法律授权、行政委托问题，理论界应及时研究并解决。特别要对委托组织、临时组织、派出机关和机构的行政主体资格从理论上加以明确。（4）在组织法的系统建设上，理论界应提出一项现实可行的方案，既要注意行政组织间合理的权限分工，又要保证行政组织内部精简统一、运转高效。即在统一的大组织法指导下逐步完善各部门各地方的组织法。目前公务员法研究的主要任务是探索建立有中国特色的公务员法律制度。
行政违法与责任------亟待完善的新理论
80年代行政法学界对行政违法和责任问题进行了较为深入的研究，其成果对立法活动产生了接影响，概括起来有以下方面：（1）对行政违法的内涵展开了广泛深入的讨论。初步明确了行政违法与刑事犯罪、民事违法及其他违法行为的界线。（2）对行政违法的外延达成共识，行政违法可以包括行政机关及公务员违法和行政相对人违法两部分，目前行政违法一般仅指行政机关和公务员违法。（3）对行政违法的构成要件进行了一定探索，有些文章对违法和过错的关系也有所研究。（4）确认了行政法律责任的特殊性，使之与民事责任，刑事责任及纪律责任区别开来。（5）责任形式逐步确定。学者们对责任形式进行
了多种概括和总结。最具代表性的是将行政法律责任分为惩戒、补救、强制三类。（6）加快了行政违法与责任的立法规范化进程。促使很多立法部门重视对责任条款的规定，使法律的执行获得有力保证。
回顾数年来违法与责任理论的发展过程，我们感受到，仅仅强调公民法人的违法行为和对行政机关承担的责任是远远不够的，行政机关的违法行为和承担的责任应当被视为行政法意义上的违法和法律责任的主要组成部分。90年代行政违法与行政责任的问题将是行政法学研究的一项重要任务。特别需要研究行政违法的种类、认定违法行为的具体条件及标准，行政责任的具体形式、内容、适用原则和途径等，此外，行政责任的一些具体问题，如行政责任的系统化；机关责任与公务员责任的协调；行政赔偿责任的归责原则，免责，减责条件；违法是否包含过错；行政责任与民事责任、刑事责任的重合处理等也将成为理论界关注的焦点。
行政立法----挑战和机遇同在
行政法学刚刚起步时，行政立法就成为学术界十分关注的热点问题。经过近十年的探索，目前已形成一套比较完整的行政立法理论，这些理论在指导立法实践方面发挥了不可低估的作用。学术界和实务界都接受了"行政立法
"这一概念。尽管对立法的范围（即哪一级行政机关制定的规范才称为立法）还有诸多争议，但在该理论指导下的实际立法工作已获得长足的发展。经过长期的立法体制之争，多级立法体制的观点逐步占了上风。即广义上行政立法体制包括法律、行政法规、地方性法规、规章四级。狭义的仅包括行政法规和规章二级。行政立法技术不断规范化、立法程序统一化。《行政法规制定程序暂行条例》颁布后，各地和各部门先后制定了本地区本部门的法规、规章制定程序。行政规章的地位得到确认，行政诉讼法颁布后，规章冲突问题得到部分解决。行政立法的民主化、科学化程序也有所提高，重大立法出台前征求相关人意见的制度正在形成。还有很多学者对立法体制、规范冲突与协调，规章以下规范性文件的地位等问题进行了有益探索。
与此同时，行政立法实践中也暴露出大量问题，亟待理论界予以解决。这些问题将成为90年代行政法学的研究重点之一。（1）必须解决立法体制问题。现有立法体制是政治经济的组成部分，深受政经体制的影响，同时也随着政经体制的变革而不断变化着。因此立法体制的改革不仅直接影响到政治经济体制，而且也影响到中央与地方，部门与部门的关系。我国现有立法体制存在诸多问题，各级政府立法权限划分不清楚；制定规范与制定规章权限划分不清楚；人大与政府权限划分不清；以上各权限划分不清导致规范适用冲突。明确划分我国行政立法权限是解决这些问题的关键所在。新体制的建立必须紧密结合我国经济政治体制改革实践，在保证行政立法的合宪性、合法性基础上进行。摒弃过去那些应急立法、随意立法
，各级机关争夺立法权，越权立法，忽视立法效果的旧习。（2）加强授权立法研究，应当对授权主体、授权范围、层级、内容及法律后果等问题深入探讨。（3）改革完善立法程序。在注重立法规划的同时，保障公众参与行政立法。注意将"听取意见"等形式逐步制度化，统一化。革新立法技术，加强对"成本---收益"分析方式的介绍和引进，使得90年代每项立法都建立在切实可行的基础上，提高法律的执行力。（4）解决抽象行政行为的法律地位问题，设立调整规范冲突的法律机制，保证行政法律规范的协调适用。
行政执法-------未来行政法学的重头戏
行政行为理论是近几年行政法学研究中成果较为显著的部分，因为行政行为的实践尤其是行政执法的实践本身就是最活跃、最丰宣、最复杂、最富有中国特色的行政法内容。几年来，许多行政法学者深入实际，努力从我国纷繁复杂的行政实践中理出基本线索，总结我国行政行为的运作规律，行政行为的研究有了长足的进展，并对行政实践产生了一定影响。
由于行政执法行为直接影响国家、集体和公民的权益，而行政执法行为本身又极为丰富和复杂，因此，对行政执法行为的深入研究，仍将是90年代行政法学的重点所在。研究的方向是进一步深入调查研究，从中国行政执法行为的实践总结出理论，以推动我国行政执法行为向更为完善的方向发展。研究的重点是：提出解决行政执法疲软、"三乱"盛行等问题的法律对策，保证行政执法效率的同时避免给公民权益造成的损害。同时对行政执法的性质、范围与分类，行政监督检查、行政许可与确认、行政义务、行政处罚、行政强制执行、行政执法监督等具体执法形式问题加以认真研究，特别要研究执法权的设定问题，哪一些机关通过什么形式的文件有权设定诸如行政处罚、行政强制、行政处分、行政收费等行政职权；又有哪些机关可以规定本部门本行业采用许可制度、确认制度。此外，还应该研究各种执法形式的原则、具体程序、效果及可诉性问题，如行政处罚过程中一事不再罚原则的理解；多机关交叉处罚、重复处罚的解决方式；处罚证据的收集验证；现场处罚的程序特点；处罚决定的执行（包括特殊处罚决定的执行、如责令停产停业，吊销许可证、小额罚款）；行政决定的强制执行；行政强制的性质；行政强制措施与执行措施的关系；行政强制执行的可诉性等。在解决执法疲软的同时，还应当集中精力对目前我国存在的乱罚款、乱收费、乱摊派、乱发许可证等现象加以分析，尽快提出良策、减轻企业、公民负担。
除此之外，还应当研究行政诉讼法与行政实体法之间的关系。必须承认，行政诉讼法的出台与行政行为理论探索的深入有一定关系，行政诉讼法的实施又大大促进了行政行为的研究。在实体法尚不够完善的条件下，先抓程序立法，以程序法促实体法是法制建设中一条行之有效的途径。民事诉讼法与民法通则曾是这样，行政诉讼法与行政实体法也是这样。行政法作为一个特殊的法律部门，其实体法和程序法是交织在一起的，如果加快行政程序法的研究与立法实践，结果又将如何？这是一个值得探讨的或许带有规律性的现象。
实践中孕育成长的行政司法理论
行政司法理论的发展令人瞩目，目前理论界已有相当一部分同志接受"行政司法"的概念，特别在行政司法的范围、程序及司法行为的可诉性方面的研究取得重大进展。行政司法实践发展迅猛，行政复议制度已初步建立。行政仲裁与行政裁决制度也取得有益经验。