2018论行政执法方式的变革

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　　内容摘要：本文主要论述随着人类进入知识经济时代，行政执法方式也随之变革，通过论述知识经济与行政法治的关系较全面的了解行政执法方式变革的必要性及其内涵，并主要从以下三大方面阐述：一、行政执法方式的多样化；二、行政执法方式的非权利化；三、行政执法方式的法治化、公开化。
关键词：知识经济、行政执法方式、行政职能、服务行政、法治行政、创新。
一、行政执法方式变革与知识经济的关系以及其变革的必要性
人类跨越了几千年的农业经济时代和几百年的工业经济时代之后，随着以电子计算机为代表的微电子技术，光导纤维、生物工程、新材料、新能源、空间技术等新技术群的产生也发展，历史的车轮自然使以知识和信息的生产、分配、传播和使用为基础、以创造性人力资源为依托、以高科技产业和智业为支柱的知识经济时代正向我们走来。由于经济对法治的基础性作用，新的经济形态的出现强烈地震憾着工业经济社会法治根基，已经引起并必将继续推动行政法治的全面变革，即行政法治观念革新、行政组织法治变革，行政立法制度创新、行政执法方式变革等。为迎接知识经济时代的到来和挑战，本文拟对行政执法方式变革方面作些初步探讨。
行政机关在本质上是执法机关，而不宜称为管理机关，不管是从理论上分析还是从实定法观察。行政机关的行政行为也主要是执法行为，行政职能实现主要是通过行政执法行为进行的；而不同的执法方式又直接影响或制约行政职能的实现。因而，在知识经济的背景下，行政职能的转变客观上要求与之相适应的行政执法方式。当然，这种变革并非对现有的行政执法全盘抛弃，进行暴风骤雨般的革命。经济条件之间的连续性，国家政治经济改革的渐进性，以及法律和法治观念发展的相对独立性和继承性，决定了行政执法方式的变革只是在人类实践中已取得成功经验的基础上，因应新经济形态的要求和政治经济制度的改革，对工业社会的执法方式进行改良，赋予新的时代精神。为此，我们认为，知识社会行政执法形式的发展趋势和总体要求是行政执法方式的多样化、非权力化、法治化和公开化。
二、行政执法方式的多样化
（一）工业革命对其的影响
行政执法方式是行政执法内容和行政组织职能的实现形式。工业革命之后，工业经济的高速发展需要一个自由竞争的市场环境，资本家也强烈要求自由地享有天赋的财产权利，这就需要建立一种充分自由的政治法律制度，“小政府大社会”就是理想的模式。从17世纪到19世纪，资产阶级基于个人权利的神圣，基于对封建专制社会政府对个人权利姿意侵害的恐惧，在建立自己的政府时只把它设计为一个“守夜人”的角色。政府的职能严格控制在建立和维护自由竞争所需的法律秩序上，政府的机构和组成人员精简，其行为方式也相对简单。行政执法主要表现为行政处罚、行政命令、行政强制、行政征收等。19世纪末20世纪初，随着资本主义经济从自由竞争过渡到垄断阶段，科学技术的飞速发展引发了许多新的社会问题，市场调节的失灵现象逐步增多，世界性的经济危机频繁发生，作为消极的“守夜人”的政府无法实现对社会的有效管理和服务。因此，社会权利被引起关注，法律社会化成为一股潮流，政府从“幕后”走上“舞台”，进行广泛的立法活动，以执法为己任的行政机关的任务增加，行政组织不断膨胀，行政权不断扩张。同样，社会关系的复杂化，行政权能的扩大，自然引起行政执法方式的进一步多样化。
（二）二十世纪中叶以来的第三次科技革命对其影响
20世纪中叶以来，以电子计算机为代表的微电子技术，以及光异纤维、生物工程、新材料、新能源、空间技术、海洋技术等新的技术群的产生和发展，人类历史被牵引到一个新的经济时代——知识经济时代。新的经济形态的生产方式必然要求与之相适应的上层建筑。工业经济社会和高度集中、统一的社会大生产及机械化的生产方式，使得政府决策集权程度很高，并且必须强调政府的行政管理权才能实现高度管理，因而其执法方式主要为带强制性的，如行政处罚、行政强制、行政规划等。知识经济社会的信息化、智能化、个体化以及多样性、差异性、分散性、扩展性等的生产方式，必然要求政府决策权配置的改变，即由集中转变为分散，或集中与分散并存、行政执法方式从单一性走向多元化、差别性。
（三）在我国行政管理职能的转变
我国不曾有过西方资产阶级性质的行政法，真正现代民主意义的行政法是在新中国成立以后开始系统创立的，几经周折，直到十一届三中全会以后才重建和发展。九十年代以来开始大步由过去执行管理职能模式向既是管理职能，又是控权职能的模式转化。千年伊始，知识经济的浪潮在全球经济一体化的态势下向我们迎面扑来。虽然我国的工业化尚未完成，但由于我国经济发展的极不平衡，部分经济发达地区已有了知识经济的萌芽，因而政府有义务为知识经济的发展创造有利的社会、政治、经济和法律环境。行政机关在依法执行公务时，除采用并不断完善原有的行政执法方式外，还得适应知识社会的生产方式、生活方式、思维模式、管理方式等新特点，采取新的有效执法方式。如适应知识经济时代“服务行政”的观念，行政机关越来越多地采用以号召、倡导、引导、劝导、告诫、建议等为形式的行政指导来实施法律、实现服务；为了体现知识经济时代行政法的服务与合作的民主精神，行政合同被广泛地运用于实施行政职能。此外，行政奖励、行政许可、行政救助、行政复议、行政裁决、行政征收、收政规划、行政强制、行政确认、行政命令、行政处罚等执法方式在逐步完善过程中融入了新的时代内容。行政执法方式与日俱增而呈现多样化。
三、行政执法方式的非权利化
（一）知识经济的高度发达引起了行政执法方式的非权利化
　　知识经济高度发达的信息技术、通信技术打破了权威组织对信息的垄断，个人电脑的普及和网络的兴起，信息传递不再受时空阻碍使得整个世界变成一个地球村，从而极大地促进了人类相互沟通与合作的能力。“现代科学技术已经使我们的时代成为全球性相互依存的时代，各种传统的封闭已一去不返，它们之间的联系持续不断，既有合作，也有冲突。”但是，“无论处于什么样的关系中，人类成员在任何时候、任何地方至少都应该彼此作为类同胞来相互尊重”，“为增进人类合作、减少人类冲突作出至少是智识上的贡献。”因而人类社会基于利益的一致性而增强了相互间的合作与沟通。这种沟通与合作不仅存在于平等的社会成员间，也同时存在于国家机关与社会成员之间。行政主体与相对人之间的沟通与合作成为二者关系的重心，而行政主体对相对人的合作是通过为与相对人提供服务来实现的。因此，行政主体从位居庙堂之高的依靠权力控制相对人的“管理者”转变为与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”。“行政机关在本质上既是行政机关又是服务机关，是通过执法为公众提供服务的国家机关”，而不能称之为管理机关，“如果将行政机关解释为管理机关，则相对人成了管理对象或被管理者，行政机关与相对人的关系就成了管理与被管理的关系”。这与知识经济时代的行政法治观念明显相冲突。那么，作为服务机关和执法机关的行政机关，同其性质一样，其行政权就只能是一种服务权和执法权，并且执法权是行政机关通过对法律的执行来体现和实现的。这种行政权由于其内涵和外延的变化，已不同于作为“管理者”的命令权、控制权，其权力性质的嬗变有如美国现代著名的政治学家加尔布雷斯所言，从强制性权力到报偿性权力再到说服性权力。这是知识经济的本质和灵魂——创新所决定的。创新对法治变革的首要要求是建立在对人类的创新活动高度尊重基础上的法治。对相对人人格的平等尊重，对相对人从事创新开发的鼓励与指导，要求行政主体与相对人的信任、沟通与合作，更重要的是行政主体要为相对人的创新活动提供优良的服务，使行政管理权逐渐转变为执法服务权，行政权的强制性日益减弱，说服性日益增强。
行政机关从管理机关到服务机关的转变，行政权从管理权到服务权的转变及其引起行政权性质从强制性到说服性的嬗变，必然伴随行政执法方式的相应变革，即“非权力行政的增长”或非权力化。行政执法方式的行政权力色彩日渐谈化、说服性的非强制性的服务色彩日渐浓厚，即使是传统意义上强制性的权力行政法方式，也随着公众参与、听证制度、时效制度、复审制度等民主程序制度建立与完善而逐步失去其昔日权力的威严与光辉。“行政权作为一种服务权，并不以强制为必要的、本质的属性”，“相反，行政权必须体现相对人对服务的可接受性”，因此，行政执行方式应尽量避免用强制的方法，而应多采用说服、讨论、服务、合作、激励等方法。这样，尽管“公权力仍然是公权力，而逐渐摆脱与特殊利益站在敌对立场的角色。”同时，相对人才能体验到其人类平等的人格与权利的尊重，在愉快宽松的社会政治、法律和思想环境中，不断激发人的创新意识、创新热情、创新思维，从而产生丰硕的创新成果。
（二）“服务行政”观念在世界各国的广泛采用
正是知识经济的牵引导致“服务行政”观念的创新及行政执法方式的非权化趋势增强，新的服务性的非权力执法方式在行政执法过程中不断产生，并逐渐被各国行政法所认可，从而更进一步拓展其适用领域而日显重要。行政指导、行政合同、行政救助、行政奖励、行政许可、行政事实行为等的广泛采用就是明显的例证。例如，日本行政体制的特征之一便是行政指导的存在，而且行政指导在各个领域有多种积极灵活适用的形式。日本为推动知识经济的发展，从20世纪60年代开始就推行以诱导性经济计划和产业政策为基础的行政指导，为日本经济的崛起产生巨大影响；1993年又在日本程序法中对行政指导作出了明文规定。在英国、美国、法国等国以判例形式，在德国、葡萄牙等国以制定法形式确立了行政合同或公法上的契约的法律效力。其原因是工业革命业已完成，工业经济向知识经济的发展过渡，需要政府解决市场和个人无力或不愿解决的社会问题，建立福利国家、福利社会，为知识经济的发展提供适应的社会、政治和法律环境。因而，行政职能空前扩张，对如此庞大的管理系统，单一的行政命令等强制手段无能为力。而行政合同就为政府实现其职能提供了广泛的空间，从而使行政执法方式的权力色彩淡化。