2018论行政权腐败的法律制约

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　　摘; 要
腐败是当今世界各国都十分关注的一个话题，而行政权力由于其自身具有缺乏监督、缺乏制约等局限性特征，使得行政权力极易被滥用，从而侵害公民的合法权益，并造成社会的不稳定。行政权腐败表现为行政权力的滥用、行政权力的个人化和行政权力的不作为。由于行政主体是具有主观能动性的人，是行政权力的实际运用者，容易受自身某种利益的驱使而滥用手中的权利，为已所用，这不但不利于公民合法权益的维护，也不利于社会秩序的稳定，还不利于良好社会风气的形成及法律尊严的维护，更不利于我国法律体系的健全和完善。由于我国几千年的文化传统，行政权主体私欲的膨胀以及目前我国行政权力的行使缺乏必要的法律监督和制约，再加之行政权力本身具有被腐败的可能性，从而形成了我国行政权腐败的主要原因。对行政权腐败的表现形式及其危害进行研究，对行政权腐败的原因进行分析，以及对行政权腐败法律制约的研究，具有极大的理论意义和实践意义，有利于我国法治社会的完善。在我国具体国情与国外经验相结合的基础上，经过研究分析，最终得出寻求行政权制约的最有效、最权威、最持久的途径是行政权的法律制约。
关键词：腐败 ; 行政权腐败 ; 法律制约
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前; 言
腐败是当今世界各国都十分关注的一个话题，在我国也不例外。反腐倡廉一直是我国党和政府、各界学者以及全国人民共同关注的一个热点。腐败作为一种外部表现形式，作为一种现象，它的背后总是权力的腐败，离不开权力的运作，总是同一定的公共权力密切相关。现实社会中所出现的权力腐败多集中在行政权的腐败，而在权力体系中，行政权力是行政机关管理内政、外交的权力，即各级行政机关依照法律的授权，在法律规定的程序和方式管理国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力，在现代社会中，行政权无处不在，无处不有，越来越多地介入社会生活的各个领域，在社会生活中，与普通老百姓关系最为密切。由于行政权自身所具有的缺乏监督、缺乏制约等局限性，使得行政权力极易被滥用，形成腐败，从而侵害公民的合法权益，造成社会的不稳定。鉴于这种情况，我国党和政府积极进行制度改革，采取了一系列措施，各界学者也从道德、文化、法律等各个方面对权力的腐败进行了理论分析，世界各国也相应出台了有许多解决腐败问题的有效措施。通过对以上各方的研究证明，我认为寻求行政权力的法律制约是最有效、最权威、最持久的模式。对行政权的法律制约可以起到对行政权腐败预防和打击的双重作用，也可以健全和完善我国的法律体系，彻底肃清我国几千年封建社会所残留下来“人治”的思想，进一步完善我国的法治社会。
一、行政权腐败的概念、形式及危害
（一）行政腐败的概念
腐败一词在新华字典中的含义是指制度、机构、措施等混乱黑暗。这个含义我认为太过笼统，而且也太模糊，并未抓住腐败的本质含义。虽然社会各界都在对腐败进行各方面的研究，所形成的腐败的含义也各不相同，但我认为腐败的本质含义就是利用公共权力满足个体私欲的违反法律和道德的行为。行政权腐败即是指利用行政权力满足行政权力主体私欲的违反法律和道德的行为。这表明行政权的腐败离不开行政权的运作，行政权腐败总是同行政权力密切相关。
（二）行政权腐败的形式
行政权腐败的外在表现形式，从理论上分析，主要有以下三种形式：一是行政权力的滥用；二是行政权力的个人化；三是行政权力的不作为。在现实生活中行政权力的主体正是主要依靠这三种形式，利用他们手中的行政权力满足其无限膨胀的私欲，从而违反法律和道德的制约，造成社会的不安定。
行政权力的滥用是指行政权力在运作过程中，必须以其相应的责任为基本保证，责任为行政权力设定了一种合同的界限，使行政权力的运作成为主体所实施的一种负责精神的行为过程。一旦这种界限被突破之后，没有责任的行政权力就是一种被滥用的行政权力，就是行政权力的腐败。拥有行政权力的人在没有制约的情况下必然形成行政权力的腐败。法国孟德斯鸠在《论法的精神》中曾说过“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验：有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止，说来奇怪，就是品德本身也是需要界限的。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]可见，权力的滥用形成腐败是从古到今不变的规律。从人类发展的历史看，可以把国家分为人治国家和法治国家两种。在人治国家中，“国王就是法律”，国王的权力至高无上，集立法权、行政权和司法权于一身，国王可以随意制定、修改法律，人民群众丝毫无人权可言。在我国古代也是如此，所以我国古代封建社会腐败盛行。在现今的社会中，行政权的滥用也依然是我国行政权力腐败的一个重要形式。
在行政权力的诸要素中，行政主体是一个最基本的要素，它是抽象权力的实际载体，决定着权力的具体掌握和运用，而权力行使的实际主体是具有主观能动性的人，虽然国家有着合理、恰当的机构设置、权力配置，规定了严格的权力使用程序和方法，但在行政机关公务人员个人实际运用权力时，由于缺乏相应的法律知识，不知法不懂法或自身受某种利益驱使因而滥用手中的权力，使之为已服务，为已所用。再者由于国家公务员实际上具有三重法律身份，即普通公民、公务员和行政机关代表，上述三重法律身份各有不同的法定权利和义务，而且是在分别针对不同对应主体时才具有的。行政机关代表这一身份使他们实际上掌握运用着行政权力，个人作为行政主体代表的身份行使行政权力，而这种身份与拥有的行政权力又可以服务于他的其它法律身份，可以说行政机关公务人员的多种身份，使之既能运用行政权力，又能运用权力隐形于服务于自己的私利，公务人员以行政机关代表的身份与行政权力结合，但他们同时又不能完全解脱另外几种具有个人或群体利益的身份，这就可能形成一种危险的结果：利用前一种身份所掌握的行政权力为后几种身份服务，使自己成为“一方霸主”，可以在自己的“小天地”里呼风唤雨，为所欲为。
行政不作为是与行政作为相对而言的，对于行政不作为之界定，目前理论界还没有形成一致的观点。归纳起来，大致有以下几种：第一，行政不作为是指行政主体及其工作人员有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为；[2]第二，行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当为之且可能为之的情况下，却拒绝履行的一种行为方式；[3]第三，行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或拖延履行的一种行为方式；[4]第四，行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请应当履行能履行相应的法定职责，但却不履行的行为形式。[5]综上所述，它实质上是一种潜在的行政权力腐败，经常被行政权力的主体披上“合法”的外衣来掩盖其腐败的实质。这种行政权力的腐败较之行政权力的滥用和行政权力的个人化具有潜在性等特点。行政权力主体在面对外界的诱惑，而做出不作为的决定，致使公民的合法权益受到侵害。在这种情况下，他们还通常能为自己的腐败行为找到“合法正当”的理由，使得行政权力的拥有者找到一种可以暗地腐败的途径。行政权力主体这种不超出法律规定的不作为行为也是行政权力腐败的又一重要的表现形式。
行政权力的滥用，行政权力的个人化和行政权力的不作为三种行政权腐败的外在表现形式各自独立存在，又是相互交叉的。在发生行政权腐败时，三者往往是同时并存相互渗透的。总而言之，只有从根本上找到制约行政权腐败的三种形式的途径，才能彻底清除行政权的腐败。
（三）行政权腐败对法制社会的危害
行政权在国家权力中占有十分重要的地位，而且行政权与公民的生活密切相连，它存在于公民生活的方方面面。行政权力能否廉洁的行使，关系着公民的切身利益。关系着国家政权的稳定。对行政腐败的原因及危害进行深入、全面的研究分析有着十分深刻的理论价值和实践价值：
1、不利于公民合法权益的维护
行政权力的行使与公民的合法权益息息相关。如不通过建立健全制约行政腐败的法律制度，将会使行政权力主体无法依法行政，最终必然会侵害公民的合法权益。而通过法律所具有威慑力，可以限制行政权力主体私欲的膨胀，从而减少行政权力腐败的可能性。这样行政机关的工作人员就会公正执法，杜绝权钱交易，从而切实维护公民的合法权益。而且从另一个角度来说，由于法律是人民意志的体现，通过法律对行政权力加以制约，使行政权力主体按照法律的规定行使权力，可以使他们认识到权力属于人民，要时时刻刻以为人民服务为宗旨。从一切活动都从人民根本利益出发，最终达到维护公民合法权益的目的。
2、不利于社会秩序的稳定
行政权若不能依法公正的行使，将直接关系着公民的切身利益。行政权腐败严重，必然会对公民的合法权益造成极大的危害；必然会引起公民的不满。从而导致人民对政府的不信任，引起社会的动荡，社会秩序的混乱，最终导致国家政权的不稳定。只有制定制约行政权腐败的法律法规才能从根本上解决行政权腐败问题；从根本上维护公民的合法权益。只有公民利益得到保护，公民才会安居乐业，整个社会秩序才会有稳定的保障。
3、不利于良好社会风气的形成
行政权力作为国家权力中很重要的一个部分，在国家政治生活中占有极其重要的地位。行政权力运作的好坏直接影响到社会各种权力，各个部门以及每个公民、个人。通过法律法规的约束，使行政权力的行使进入一个廉洁的良性轨道，将腐败降到最低点，对整个社会都将起到一定的榜样作用。对于腐败分子的法律严惩，也将会给整个社会造成一定的威慑作用，使得从上到下形成一种良性循环，没有人敢于腐败，从而形成一个良好的社会风气，促进经济的发展，社会的进步。 ;
4、不利于维护法律的尊严
我国目前已经制定了大量的法律法规来制约行政权的腐败，但行政权腐败现象仍屡禁不止，仍然存在有法不依、违法行政的现象。这说明许多行政机关的工作人员无视法律的效力与尊严，对法律视而不见。我认为造成这一情况的一个很重要的原因是我国目前法律还不够完善，对行政腐败分子的打击还不够严厉，使得他们在满足个人私欲获得巨大利益与法律惩处所造成的损失之间权衡之后，甘于铤而走险，违反法律。所以我们必须对行政权腐败现象作深入全面的分析，制定更加行之有效的法律法规。使那些拥有行政权力的腐败分子不敢铤而走险，以身试法，从而维护法律的尊严。
5、不利于我国法律体系的健全和完善
在我国行政权腐败现象之所以屡禁不止，一个十分重要的原因就是我国的法律体系还不够健全和完善。在我国的法律规定中还存在着许多的漏洞和不足，这使得有些腐败分子钻法律的空子，滥用手中的权力达到满足自己私欲的目的。而且，由于我国法律的漏洞使这些蛀虫逃脱法律的制裁，给国家、给人民造成极大的损失，也将带来深远的危害。通过对行政权腐败现象的深入研究，通过新的法律法规的制定，必然会减少我国法律中的漏洞，建立健全我国的法律体系。
综上所述，通过对行政权腐败的法制制约问题的研究，可以从法治层面上制约我国腐败现象的产生，维护公民的合法权益，保持我国社会秩序的稳定和良好社会风气的形成，巩固国家政权，并最终推动我国法治社会的形成与发展！
二、行政权腐败的原因分析
腐败是与权力密不可分的，权力存在的地方就不可避免的存在腐败。而在我国众多“权力”中，行政权的腐败尤为突出，非但屡禁不止且有愈演愈烈之势。腐败官员的头衔越来越大，腐败行为也比比皆是。为了找到解决我国行政权腐败的最佳切入点，我们有必要对其形成原因作全面深入的分析。
（一）行政权腐败的文化、传统原因
我国经历了两千多年的封建帝王统治，有着两千多年人治的历史。中国是一个人情大国，权力腐败正是生长于中国历史悠久的宗法族制和人情大国的深厚土壤，亲情重于理法是其根本的价值定位，以情谋私是其主要功利目的，血缘、乡缘、学缘、业缘四个圈子是其畅行其道的基本依托，人情开道，旁门左道是其基本运作模式。而当今行政权力的腐败与古代权力腐败一脉相承。中国社会的血缘亲情关系较之西方社会要牢固得多，这是由于中国有悠久的宗法族制历史。在一个家族中，人们看重的是与掌权者血缘关系的远近，意味着自己是否有所依靠。随着社会的发展，走出家门成为必然，这时血缘关系的依靠已远远不够，人们开始寻求新的依靠，即老乡关系，也可称为“乡缘”。所谓的“老乡见老乡，两眼泪汪汪”并不是一种思念，而是一种依靠。人们为了寻求这种依靠，不断的发掘生活中的种种关系。于是同学关系、同事关系、上下级关系等等都成为了人与人之间的一种依靠。而这些所谓的“依靠”，一层层的连结起来就形成了一张巨大的人情网，拥有行政权力的人不断的利用自己手中的权力去满足自己和别人的私欲，从而不断的扩大这长无形的人情网。在中国这种根深蒂固的人情观念下，腐败找到了它生长的土壤。在中国几千年的文化里始终贯穿着“人治”的思想。“法治”在我国古代仅是君王为了更好实现其“人治”的一种手段，与西方国家倡导的“法治”截然不同。在这种文化氛围下，个人的思想感情，个人的厌恶喜好往往凌驾于法理之上。形成了后来的道德高于法律。例如：古代人们一直认为复仇是天经地义，认为有人杀了他们家的长辈，他们的子孙理应为父报仇，即使报仇后到官府自首，县官也会念及其是孝子而网开一面，全城老少也会对其做法予以称赞。此时的法理显得如此微不足道。正所谓道德高于法律，当两者发生冲突时，必须屈法律而全道德。[6]这种思想一直占据着掌权者的头脑，他们认为自己有权力就应自己说了算，法律在他们面前是那么的渺小。我认为，掌权者的这一传统的错误认识也是行政权腐败的一个重要原因。正是因为中国的权力腐败有着根深蒂固的文化、传统渊源，才使得今天解决行政权腐败问题困难重重。
（二）形成行政权腐败的最根本的原因是个人的私欲
行政权腐败的一个主要的外在表现形式就是行政权力的个人化，行政权力的主体总是把公共权力当作是自己个人的权利。之所以会这样，就是因为行政权力的主体总是利用行政权力来满足个人的私欲。腐败的产生都是个人私欲膨胀的结果，而私欲的膨胀必然导致权力的个体在名利问题的价值取向上发生错位和扭曲。行政权力腐败大都是围绕名利问题展开的。个人私欲的膨胀导致权力个体对金钱、物质、地位等的无限追求。如何能快速、有效的满足个人的私欲，在当今社会环境里，权力就成为满足私欲的最佳工具了。从古到今，人们正是在个人私欲的趋使下，一次又一次利用手中的权力为所欲为。可见，行政权腐败是行政权力和个人私欲相结合的必然产物。
（三）行政权力本身有被腐败的可能
行政权力本质上是一种支配他人的力量，从主观形式上讲，行政权力是公共意志的反映。但行政权力必须由具体的个人来行使，这就使行政权力有了内在的矛盾。他一方面需要体现公共意志，与社会公共利益相联系；另一方面又同行政关系的主体个人利益相联系。在行政权力的运作中，行政权力能给行政权力的主体带来金钱、地位、名誉等各种既得利益，这些本身就对行政权力的主体具有极大的腐蚀性，对满足其个人的私欲有很大的诱惑性。行政权力的主体与行政相对方地位是不平等的，行政权力的主体可以通过行政权力的行使使行政相对方按照自己的意志做事，这样容易使行政权力的主体产生一种特权思想，这往往是行政权力腐败的开始。另外，行政权力还具有可交换性，即权力可以用来交换。抽象的行政权力本身是无法交换的，但就具体的行政权力而言，在特定的条件下完全可能被用于交换。正是行政权力的可交换性在一定条件下为行政权力的腐败提供了契机。
（四）行政权力的行使缺乏法律的监督与制约
在我国行政权力腐败缺乏法律法规的监督与制约。虽然我国法律有有关贪污罪、受贿罪等的规定，但面对当前各种各样的行政权力腐败，我国现有法律的规定所起的制约作用还远远不够。我国宪法规定一切权力属于人民，人民有监督的权力。但在当前社会，行政权力主体的地位恰恰与人民掉了个儿。行政权力成了行政权力主体满足个人私欲的工具，为了达到这一目的，行政权力主体不惜侵害公民的合法权益，民告官的案件不断上升。虽然公民可以通过行政诉讼和行政复议对行政权力加以监督和制约，但在现实生活中当事人不愿申请行政复议，不愿意、不敢提起行政诉讼的情况十分普遍。行政主体以裁判者的身份来解决行政主体与行政相对人之间发生的纠纷，无疑给行政相对人申请复议造成心理障碍。从公民寻求法律救济的正常心理来说，是要求法律上的公正，公正的前提是有一个公正的裁判者，而这恰是行政救济方式所不具备的。要求上级行政机关做到完全跳出部门或系统的狭隘圈子，正确依据法律来解决下级行政机关与行政相对人之间的纠纷，难度是显而易见的；而且公民在行政诉讼面前还存在一种心理障碍：行政管理与自己的联系更为直接，一旦诉讼中胜诉，使行政机关丢了面子，日后的正常生活恐怕难以为继。从行政复议制度、行政诉讼制度确立实施以来，行政复议案件和行政诉讼案件的数量并不多。据工商行政管理部门对1995年至1999年有关情况的不完全统计，五年间各地工商行政管理局共查处行政违法案件近727.5万件，共收到行政相对人复议申请8951件（包括行政许可行为不服的复议），复议率低于总处罚行为的1.1‰。大量的行政争议起诉到法院的也非常有限，据最高人民法院统计，全法院1999年共受理一审案件569.2万余件，比上年上升5.2%；审结一审案件569.8万余件（含旧件），比上年上升5.63%，但其中审结的行政案件只有98759件，比上年上升0.38%。也就是说，行政案件约占全部案件的1.7%。在有的地方行政案件还出现了下降趋势。而且行政复议和行政诉讼的救济作用也十分有限。在1995-1999年五年间经上级行政机关通过复议加以纠正的行政行为还不足申请数的19%。在这种情况下，行政权力制约和监督显得是那样的薄弱，为行政权腐败提供了滋生的土壤。
（五）我国的制度存在一定的弊端
由于我国两千多年的封建历史，使得我国在制度上仍残留大量的“人治”思想。这各思想在行政权上表现尢为突出。而造成这一弊端的一个很重要的原因是行政权力缺乏制约，给了行政权力的主体滥用行政权力形成腐败的机会。法国孟德斯鸠认为“有权的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” [7]因此要防止行政权力的滥用就必须以其他权力对其加以约束。我国目前行政权力腐败较之西方发达国家更为严重的原因，根据美国政治学家塞缪尔·P·享廷顿的理论“一般来讲，不太稳定的社会比相对稳定的社会更容易出现腐败。处于现代化进程中的国家比传统社会国家的腐败更普遍。”[8]由于我国现在正逐步实现现代化，旧的机制已经被打破而新的机制正在建立，尚未完全形成，使得行政权力失去控制，缺乏必要的制约。
综上所述，行政权的腐败是行政权力的异化，只要社会还需要行政权力，就必然存在行政权腐败的可能，只要私有制和私有观念没有消失，就会有私欲的产生，就会使行政权腐败的可能成为现实。所在当今社会，行政权的腐败仍是一种必然现象。我们不可能找到一种有效的措施来彻底消灭它，只能通过努力用其他权力来制约它。从而达到一种权力的平衡。
三、解决行政权腐败问题的对策和措施
行政权的腐败是行政权力与私欲相结合的产物，遏制行政腐败的途径不外乎道德途径和法律途径两种。道德途径是通过限制私欲来限制行政权力的滥用。虽然以德治国是一种很好的方式，但这种单纯依靠道德教化来遏制行政腐败的方法显然是很难行得通的，因为只要还存在私有制和私有观念，人的私欲就会存在，就会无限的膨胀。所以我们必须寻求通过约束行政权力来限制私欲膨胀的方法即法律途径。惟有法律对权力的约束才是持久的。古希腊时期，柏拉图曾指出：如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，那么这个国家一定要覆灭；相反，如果一个国家的法律在官吏之上，而这些官吏服从法律，那么这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。并且我认为当人们受到法律的约束，而将其形成一个习惯时，人们也就具备了相应的道德。所以我们应在不放松道德教化的同时，着重建立健全制约权力的法律机制。具体措施如下：
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