2018维持类行政复议决定可诉性研究

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　　  内容提要：行政复议是行政系统内的一种层级监督机制，原则上不具有终局效力。我国现行立法将维持类行政复议决定排除在司法审查范围之外，不仅违背了司法最终的原则，其理由也多有谬误，而且它还直接导致实践中行政复议制度功能的弱化。
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;关键词：行政复议　维持决定　可诉性
   
  一．美丽的童话：维持类行政复议决定对当事人权利义务不产生实际影响
  根据我国行政复议法以及行政诉讼法的规定，在五种行政复议决定方式中，变更、撤销、确认违法、责令履行等行政复议决定，是具有可诉性的，即当事人既可以针对复议机关的上述复议决定以复议机关为被告提起行政诉讼；而对于复议机关作出的维持类行政复议决定仅能就作出原具体行政行为的机关为被告提起诉讼，而不能针对行政复议机关的行政复议决定以复议机关为被告提起行政诉讼。这样的制度设计的理由在于，在复议机关作出维持类复议决定的情况下，对当事人权利义务产生实质影响仍是原具体行政行为，也就是说，因原行政机关作出的具体行政行为而在二者之间形成的法律关系并未发生变化，它没有因为复议机关的事后介入而受到丝毫影响。[01]因此根据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。当事人不能对维持类行政复议决定提起诉讼，而只能对原具体行政行为提起诉讼。
  我们认为，以这样的理由作为维持类复议决定"逃避"司法审查是站不住脚的。这是因为尽管从形式上看，复议机关作出维持复议决定时，"直接"对相对人权利义务产生影响的是原具体行政行为，但实质上由于相对人针对该具体行政行为向复议机关申请复议后，维持决定意味着复议机关确认了该具体行政行为的合法性。因此，从关联性和结果的角度来看，行政争议经过复议程序后，对相对人权利义务产生影响的行为实质上涉及到两个不同主体作出的两个效力不等的具体行政行为：一个是作为行政复议被申请人的行政机关作出的具体行政行为，另一个是复议机关作出的行政复议行为。
  进一步说，维持类行政复议决定所产生的不同于原行政机关作出的具体行政行为的法律效力可以具体细分为显性效力和隐性效力两种。
  显性效力是指复议机关维持类复议决定依据现行法律的规定直接产生的效力。具体表现为：（1）诉讼时机的成熟。对属于复议前置的案件，复议机关复议决定的作出，意味着当事人可以收到行政复议决定书之日起在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。（2）当事人维权成本的上升。在行政救济制度中，行政复议的时效、书面审理、不收费等规定使得该制度具有及时、便民、经济等特点，而复议机关一旦作出维持的复议决定，意味着相对人如想继续寻求救济，只能求助于法院。尤其是一些涉及经济内容的案件，当事人只有支付高额的诉讼费用等相关费用后，才能走上繁琐的诉讼程序。当事人为此必须付出大量的人力物力。
  隐性效力是指法律虽未作明确规定，但是根据我国行政复议法、行政诉讼法立法精神及相关规定，维持类复议决定按其性质或者实际做法能被逻辑推导出来的效力。具体有：（1）复议机关作出维持复议决定后，原具体行政行为的效力得到了进一步得到确认和彰显；（2）从救济的途径上来说，复议机关作出维持复议决定后，意味着在行政系统内解决该行政争议的渠道已不复存在；（3）被申请行政行为是否合理的争议"尘埃若定"。从理论说，任何具体行政行为一经作出，都可能存在着合理性、合法性的问题，由于人民法院只能对被诉行政行为的合法性进行审查，因而行政复议机关作出维持行政复议决定后，当事人寻求解决行政行为合理性问题的渠道就此终结。