2018公用事业价格改革探索

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　　  一
   
  公用事业价格形成缺乏科学性。长期以来，我国公用事业一般由国家垄断经营，其价格由政府直接制定或批准。政府在制定公用事业价格时，既要考虑其成本的变动，保证生产企业能够获得合理的利润，以保证公用事业的供给；又要考虑价格变动对其他部门、行业及居民生活的影响，增进社会福利，致使价格的调整不能及时反映成本的变动。公用事业领域不但存在经济垄断，而且存在行政垄断，表现为政府职能部门在规划、审计、设计、筹资、经营管理等方面全方位介入公用事业领域，甚至有的公用事业产品直接由政府的职能部门提供，如城市道路、桥梁、市政、供水、环卫等。公用事业领域经济垄断和行政垄断并存的现象，使消费者几乎没有讨价还价的余地，只能是价格的接受者，由于信息不对称，公众很难了解实情，公用事业产品价格形成缺乏规范化，更难以由市场形成价格。从公用事业企业来说，它在提出定调价要求时，往往从部门、行业的利润出发，向国家提出过分或不合理的要求，甚至采取多报成本支出的办法来达到提高价格的目的。在这种情况下，所谓政府定价往往演变成企业与政府价格主管部门之间的讨价还价，结果是成本涨多少，价格就提多少，甚至是价格的上涨比成本的提高还要快。特别是以经营者个别实际成本制定价格，缺乏科学性，导致成本约束软化，经营效率低下。如在供水、供电、公交、电信等公用事业领域，一个行业只有少数几家或独家经营，他们不但垄断经营，而且也垄断信息，包括价格成本信息。一方面由于垄断经营难以形成社会平均成本，经营者提供的成本只能是个别实际成本，另一方面由于成本信息垄断，价格部门很难掌握企业真实的成本信息，只能按照企业上报的个别实际成本定价，导致企业缺乏自觉降低成本的内在动力，寄希望于通过提价转嫁成本上涨的压力。同时，在公用事业产品价格形成中，对政策性因素和经营性因素的界定模糊不清，往往将公用事业企业的经营性亏损也摊入定价成本中。
   
  公用事业定价缺乏成本约束。长期以来，公用事业定价一直沿用成本加成定价法，各级政府价格部门确定公用事业产品或服务价格的依据主要是被管制企业上报的成本，这种成本是特定行政区域内公用事业企业的个别成本，而非合理的社会平均成本。按企业个别成本定价，成本越大价格越高，不仅使企业失去降低成本的压力和动力，而且还会诱使企业虚报成本。在这种情况下，虽然价格管理部门会对企业上报的成本资料进行审核，但由于公用事业产品定价既没有法定的定价成本范围，也没有明确的效率提高标准和要求，更没有明确的合理利润率或投资报酬率，加上价格管理部门职能单一，无法控制与价格相关的因素，也不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，存在管理部门与企业之间信息严重不对称的情况，难以对公用事业成本进行约束。一旦公用事业投入运营，不论其社会效益好坏，经营管理水平高低，价格部门都要根据其已形成的实际成本定价；或者公用事业运营企业在产品成本增加后，为不减少利润而要求对价格进行调整（提高），从而出现成本推动价格上涨，企业倒逼政府提价现象，最终形成“成本增加——企业要求提价——成本再增加——价格再提高”的恶性循环。这些年来，一些公用事业经营单位，虽然人浮于事，但其人员收入仍然大大高于其他非垄断经营行业，出现社会分配不公，这不能说与价格管理中没有成本约束无关。
   
  公用事业价外加价现象严重。公用事业是关系到公众基本生活质量的行业，在过去相当长的时期内，这些行业基本上是由国家直接拨款投资建设，其价格水平也相应较低，由此导致资金不足而严重影响这些行业的发展，成为国民经济发展的“瓶颈”。为了解决这一问题，促进这些行业的发展，国家陆续对部分公用事业开征建设基金。由于这些基金都是随价征收的，造成消费者或购买者在消费或购买其产品时需付出两项甚至三项费用：一项是价格，一项是基金，再一项是杂费，从而形成公用事业价格表面偏低而实际并不低的情况。价外加价现象还表现为重复收费，这在电信行业收费中表现相当明显。另外，各种乱收费实际上也是一种价外加价，如作为公用事业的教育，不但中小学校存在自立项目收取考试费、补考费、班会费、补课费、补习费、上机费、电教费等乱收费，高等院校也存在乱收费。