2018论《行政许可法》的立法价值

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　　 ; 《行政许可法》已于日前正式施行，全国各地各部门正兴起认真学习和贯彻实施这部法律的热潮。自去年8月《行政许可法》通过以来，国务院专门下发文件，召开会议，乃至举办省部级领导干部研究班对本法的贯彻实施作出部署；就在《行政许可法》正式施行的前两天，温家宝总理又在全国依法行政工作电视电话会议上再次对本法的实施提出要求。对一部法律的实施给予如此高度的重视，这在我国行政法制建设的历史上是空前的。什么原因使得党和国家以及全社会对《行政许可法》的制定和实施如此看重？思考和认清这个问题，无疑将有助于我们准确把握《行政许可法》的立法精神，增强贯彻《行政许可法》的自觉性和责任感。
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; 一、《行政许可法》要解决什么问题？
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; 在《行政许可法》制定之前，我国有关行政许可的法律文件不在少数，广义上的行政许可法[02]早在《行政许可法》制定之前就有了，主要是行政机关制定的规章，部分为国务院的行政法规和地方人大制定的地方性法规，也有一些全国人大及其常委会制定的法律涉及到行政许可，如《矿产资源法》第17条规定："国家对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种，实行有计划的开采；未经国务院有关主管部门批准，任何单位和个人不得开采。"因此，在《行政许可法》颁行之前，我国就已经建立了行政许可法律制度，既然如此，为什么还要制定《行政许可法》？
; 回答这个问题要从我国行政许可法律制度的发展过程谈起。我国行政许可法制的发生和发展是政企、政事（政府和事业单位）和政社（政府和社会）分离的结果，说到底，是推进和发展市场经济的产物。改革开放之前，在权力高度集中的计划经济体制下，政企、政事和政社紧密结合在一起，政府与公民、组织之间的关系等同或类似于政府的内部关系。对公民、组织的许可相当于行政机关内部上级对下级的行政审批。严格地说，在计划经济时期，没有现代意义上的行政许可，有的只是传统意义上的行政审批。时至今日，"行政许可"对相当一部分人来说仍然是一个"新"概念，他们还是习惯于沿用"行政审批"的提法，由此我们可以看到些许历史的痕迹以及计划经济时代的"惯性"。在内部行政关系中，行政行为的主要依据是上级的指示和命令，现代行政法远未严格到要求内部行政行为也须象外部行政行为那样具有明确法律依据的程度。故而，计划经济时期的行政审批并不要求具有法律依据，其依据主要是党政机关的"红头文件"，甚至可以是领导的讲话或批示。
; 改革开放以后，随着商品经济和市场经济的不断发展以及计划经济模式为市场经济模式所取代，政企、政事、政社逐步分离开来，公民、社会组织不再象过去那样附属于行政机关，转而取得与行政机关平等的法律地位，如此一来，行政机关再不能按照上级指挥下级、下级服从上级的行政方式号令公民、组织，行政机关对公民、组织行使权力必须具有法律上的依据。这是一个重大的变化，但此一变化并非在一夜之间即可实现。在1990年《行政诉讼法》实施之前，政企、政事和政社分离程度有限，而且其法律保障也不够有力。在此期间，虽然一些法律和法规规定了行政许可，但行政许可的主要依据依然是政府机关内部不具有法律地位的各种正式或非正式的规范性文件。1990年施行的《行政诉讼法》是一个分水岭。依照《行政诉讼法》第11条第1款第（4）项的规定，公民、组织认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，可向人民法院提起行政诉讼。而行政机关赢得诉讼的关键之一就是必须向法院证明其行政许可行为是具有法律依据的。从这时起法律对行政许可必须具有法律依据提出了强制性要求。90年代以后，为使行政许可"有法可依"，行政许可立法迅速活跃起来，有关行政许可的法律规范的数量，特别是规章和地方性法规中有关行政许可的数量大幅增加。截至2003年8月《行政许可法》制定之前，我国行政许可法制化的成绩可谓显著，总体上看，行政许可已没有了无法可依的问题。但是，另一方面，行政许可法治化的水平却不高。有关行政许可的法律规范数量不少，但绝大部分是针对公民和社会组织的，而规范和制约行政机关行政许可权的法律规范却基本上付之阙如，以至行政许可失控，成为妨碍经济社会发展的重大瓶颈。由于缺乏对行政机关行政许可权的法律限制，行政机关在计划经济时期形成的"一切都要管"的陈旧行政观念的影响以及相关利益的驱动下，滥设许可，随心所欲地介入经济和社会事务，变相地造成新的"政企不分"、"政事不分"和"政社不分"，严重阻滞社会主义市场经济健康运行和改革开放的进一步深入。而在应当设立行政许可的领域，法律对行政许可的程序又缺乏必要的规范，当事人普遍被纷繁复杂、缺乏效率的许可程序搞得苦不堪言，行政许可暗箱操作孳生的腐败现象进一步加深了人们对行政许可的不满和批评，除此之外，行政许可实践中存在的"重许可、轻监督甚至不监督"的问题反过来又加深了人们对行政许可必要性和正当性的怀疑和抨击。随着我国加入世界贸易组织，过多过滥、缺乏规范的行政许可与经济社会发展的矛盾突出到非集中力量加以解决不可的地步。从1999年下半年开始，国务院在全国范围内发起行政审批制度改革。改革的目标很明确，归纳起来就是三条：一是大幅削减行政许可的数量；二是确保许可程序的透明和便民；三是解决行政许可监管不力的问题。正是在这一时代背景下，《行政许可法》应运而生。上述行政审批制度改革所要达到的三个目标就是《行政许可法》所要着力解决的三大问题。