2018行政法的价值及其实现

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　　【内容提要】行政法的价值体现在控权上。行政法对行政权的控制主要表现在行政权只有依据行政法的规定行使才是合法有效的。把控权作为行政法的价值取向合乎我国国情，对我国经济体制的成功转型具有重大现实意义。行政法价值的实现应以行政自律为基础，兼以权力制衡与权利制衡。具体包括：行政自律，以立法权、司法权制约行政权，以相对方权利制衡行政权。
【关 键 词】行政法/价值/控权/实现
【 正 文 】
行政法是法律体系中的一个重要法律部门，是调整国家行政权力的行使和由此形成的行政关系的法律规范体系。人类文明的发展和现代化进程的加速导致人与自然的关系和人与人的关系的复杂化，各种新型社会关系和社会事务剧增，权力作为一种管理能力，其扩增也就成为一种客观的需要。如何折衷与协调它们的关系，使行政权力行使的效率与个体效益的公平保护间实现利益最大化就成为行政法的价值所在。行政法自然就具有法的公平、自由、效益、秩序等方面的价值。具体说来，行政法的价值体现在控权上。
一、行政法价值的必然选择——控权
美国行政法学家施瓦茨指出，行政法是控制国家行政活动的法律部门。它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救。英国学者韦德认为，对行政法的定义，首先可以概括地说：关于控制政府权力的法律，这是问题的中心。西方学者认为，行政法的重要职能和作用是对行政权力实行法律控制。所以，控权就顺理成章地成为行政法的价值基点和重心。
行政法的价值在于控权。行政权的授予是由宪法及有关组织法授予并加以保障的。控权与授权并不排斥。行政机关只有先有权力，才能谈得上对权力的行使进行控制。行政权力在现代国家是一个法律问题，所有权力都须经过法律赋予。从我国社会状况的现实看，政府是由人民授权产生的，但是政府从其产生之日起就已经有了强大的权力。西方学者认为：政府必须强大到足以维持社会稳定并抵抗手中掌握权力的人施加的压力，如果政府认为应当这样做的话；但是政府不能强大到企图使它自己的官员不受法律控制的地步。因此，行政权本身无须行政法加以保障，因为它已有其他法律的强大力量足以对它进行保障了。对于处在被管理者地位的公民和组织来说，行政权更不需要保障。行政权力本身就具有支配、控制权力客体的力量，行政机关在行使行政权的过程中有权命令、支配相对一方，在它们之间无须行政法对行政权予以保障。
行政法对行政权的控制主要表现在行政权只有依据行政法的规定行使才是合法有效的。行政权作为一种国家权力，它本应是人民的、社会的权力，但它又是同人民大众分离的；执行这种权力的人本应是社会的“公仆”，但却很容易异化为社会的“主人”。因此，必须以权力制约权力。行政法应强调对行政权的控制作用，行政法在内容上必须以防止行政专横，强调保护公民和组织合法利益不受非法行政行为侵犯为目标。所以说，行政法的主要职能是控权，价值体现是控权。
二、控权作为行政法的价值取向合乎我国国情
“平衡论”在我国行政法学界甚为流行，其观点的基本含义是：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务总体上应当是平衡的。笔者认为，把平衡作为行政法的理论基础或价值取向并无多大意义。平衡论者认为，平衡论也就是兼顾性，即兼顾国家利益、公共利益和个人利益。应该说，兼顾这三者的利益，是我国所有法律调整利益关系应遵循的价值准则，并非行政法所特有。从这点上讲，把平衡作为行政法的价值取向就显得华而不实。
行政法治建设的目标，就是要依法行政；而依法行政的关键是要正确解决行政机关的权力和公民、组织的合法权益的关系，从而将国家、集体和个人的利益有机地、合理地统一起来。这不仅仅是一个政府和公民之间权利义务的平衡问题，实质上是指权利义务的对应性，而且仅仅是在具体的法律关系中表现出来的。行政法律关系是行政机关在行使行政权力过程中产生的，必然表现为一种权力关系，而任何权力关系都具有支配的特征。行政机关在这一关系中是权力主体，而公民或组织则是行政权力的客体。行政权力作为一种国家权力本身就具有支配、强制的力量，作为行政权力客体的公民和组织必然服从于由行政权力主体行使的这种权力。无论是在权利义务的立法分配上，还是在行政权力 的行使过程中，它们都没有平衡可言。在行政关系中，政府与公民之间的权利义务恰恰是以不平衡为特征的。从根源上讲，政府的权力正是人民所赋予的，在总体上很难说是平衡的。实际上，平衡只是一种理想。在中国这样一个有着漫长封建历史，法制不健全不完善，人治思想重于法治思想，经常权大于法的国度，不可能做到所谓的平衡。中国传统法律文化的一个特征就是强调义务、漠视权利，法律一向与伦理道德一起作为统治阶级统治人民的工具，法律是用来治理老百姓的。在法律关系中，官是主体，民是客体，法长期被视为阶级统治的工具，而不被认为有保障私权之功能。这一事实在新中国成立后若干年间并无根本改变。中国进入改革开放时期后，这种状况才有所变化，较多私法性质的法律得以颁布实行，公民权逐步得以确立和保障，人民的权利意识逐步增强。1990年10月1日实施的行政诉讼法首次以法律的形式保障民告官的权利，这是我国社会主义法治建设的飞跃。然而，从司法实践中看，在我国，控权还远远不够，尚无法消解行政权对公民权的侵犯。
长期的计划经济体制赋予国家无所不包、无所不能的权力。公共权力的无限扩张，导致公民私域的狭窄，公民的权利与自由受到极大的压抑。当由国家权力主导的计划经济向发挥市场作用的市场经济过渡时，社会现实强烈需要建立一套与市场经济相适应的法律制度。这自然迫切要求对行政权力的行使设置必要的法律限制，使国家权力的行使有个范围，政府不再陷入过于琐碎具体的管理事务而不能自拔。而公民个体也能获得自我发展的自主性，能够捍卫自身利益，对权力施加一份影响。所以，把控权作为行政法的价值对我国经济体制的成功转型具有重大的现实意义。