2018关于违法行政行为之争讼撤销的几个问题

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　　【英文标题】ISSUES ON THE WITHDRAWAL OF LAWSUITS AGAINST ILLEGAL ADMINISTRATIVE ACTIVITIES
【内容提要】通过争讼程序撤消违法行政行为是实现违法行政责任的重要形式。争讼撤销的基本特征在于必须以当事人的申请为前提。对我国法律所规定的争讼撤销申请人资格条件应当作宽泛的理解，凡是其合法权益受到行政行为侵犯的人，都应被赋予申请争讼撤销的资格。我国目前争讼撤销的事项范围过于狭窄，需要逐步扩大。争讼撤销的申请期限应当本着对当事人有利的原则进行调整。
【英文摘要】Withdrawal of illegal administrative activities through lawsuit procedure is one of the important forms of realizing the responsibilities of unlawful administrative activities,of which the basic characteristic is that the application of the person concerned must act as a prerequisite,so the qualification terms of the applicant,stipulated by Chinas law systern,must be understood widely and loosely,and all those whose legal rights and interests have been infringed upon by administrative activities granted the qualification of Chinas lawsuit withdrawal.But at present our Lawsuit nithdraoval ranges so narrowly that its in gradual need of expansion thus application term of lawsuit should be adjusted in accordance with the principle that its advantageous to the pesson concecned.
【关 键 词】争讼/撤销/行政行为/申请/违法contest lawsuit/withdawal/administrative activity/application/illegal
【 正 文 】
按照依法行政原则的要求，对于行政主体实施的违法行政行为，必须通过适当方式将其撤销，使其丧失法律效力。对违法行政行为的撤销主要有两种方式，即职权撤销和争讼撤销。争讼撤销是指按照争讼程序撤销违法行政行为的法律责任实现方式。启动争讼撤销程序的前提条件是有关当事人向有权机关提出撤销请求，如果当事人没有提出撤销请求，行政行为即使构成了撤销理由，也只有通过职权撤销方式予以撤销，而不能采取争讼程序撤销。
为了进一步规范对违法行政行为的争讼撤销，本文拟就争讼撤销的几个问题谈一些粗浅的看法，以求教于同仁。
一、争讼撤销申请人资格
争讼撤销本质上是一种法律救济制度，因此，争讼撤销的申请人必定要受到一定的资格限制。从现实情况看，各国的争讼撤销制度对申请人资格条件的规定不尽相同。
在美国，有权提起行政上诉（行政复议）的人，原则上限 于权利和利益可能受到行政决定影响的人或者对行政决定具有利害关系的人，既包括权利和利益直接受到行政决定影响的人，也包括权利和利益间接受到行政决定影响的人。
在日本的行政上的不服申诉制度中，可以对行政处分提出不服申诉的人，是指对处分“不服者”。可以对不作为提出不服申诉的，是指对“与其不作为有关联的处分及其他行为提出申请的人”。在行政案件诉讼中，能够提起撤销诉讼者，必须是与行政处分的撤销有“法律上的利益”者。一般认为，接受不利行政处分的行政相对人与行政厅之间存在着直接不利的权利义务关系，因此，当然具有就该行政行为进行争讼的法律上的利益。虽然形式上不是行政处分的相对人，但县，只要实质上处于可以看作当事人的地位者，也同样具有法律上的利益。
法国行政诉讼的原告资格因诉讼类型的不同而有所不同。在完全管辖之诉中，只有主观权利受到侵害的当事人才能起诉，而仅仅是利益受到损害的当事人不具有提起完全管辖之诉的资格。在越权之诉中，申诉人只要其本人利益直接受到违法行政决定的侵害就可以提起越权之诉，但不必是属于申请人个人的利益。申诉人的利益内容复杂，意义和范围随时间和具体情况而不同。法院在认定哪些是属于申诉人的利益时，往往带有主观成分。[1](P678-681)
在英国，在1978年以前的司法审查中，申请公法上的救济手段（提审令禁止令和执行令）和申请私法上的救济手段（阻止令和确认判决）适用不同的起诉资格。这样复杂的起诉资格，对公民申请司法审查造成困难。1977年的最高法院规则修改原来第53号关于起诉资格的命令，建立一个统一的申请司法审查程序。打破了原来公法上的救济手段和私法上的救济手段截然分离的状态。当事人在同一诉讼程序中可以按照最高法院规则的规定，申请任何一种救济手段，也可以同时申请几种救济手段。从而在理论上已经取消了申请公法上的救济手段和申请私法上的救济手段关于起诉资格的区别。1977年最高法院规则在修改后的第53条命令中第三条第5款规定申请司法审查的起诉资格如下：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非该院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”也就是说，最高法院主张以申请人对申诉事项具有足够的利益作为申请司法审查的资格。1981年的最高法院法第31节第3款完全接受了最高法院第53号令中关于起诉资格的规定。[2](P200-201)
我国法律将争讼撤销的申请人表述为：“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”（《行政诉讼法》第2条、第41条第(1)项，《行政复议法》第2条，第9条）。但是在理论上和实践中，人们对争讼撤销的申请人资格的理解仍存在分歧。有一种观点认为，争讼撤销的申请人必须是具体行政行为所指向的行政相对人。有学者指出，行政复议申请人必须同时具备两个条件：其一，必须是具体行政行为的管理相对人；其二，必须是具体行政行为直接引起其法律上权利义务变化的公民、法人或其他组织。还有学者认为，行政诉讼的原告只能从行政关系中产生，原告必须是这个特定的行政关系的一方主体，即直接承担该具体行政行为的法律后果的行政相对人。从审判实践看，将行政诉讼原告界定在行政管理相对人范围内，不仅理论上行得通，法律上有依据，而且实践中容易把握。反之，如果非行政管理相对人也能作为原告起诉，则原告的主体资格就根本无法界定了。
上述观点在《行政诉讼法》颁布实施的一段时间内颇为流行，但随着理论研究的深入和行政争讼实践的发展，这种观点受到越来越多的人的质疑。有人指出，将争讼撤销申请人局限在具体行政行为的管理相对人的范围内，缺乏充分的法律根据，因为，行政诉讼法在规定申请人资格时并没有使用“行政相对人”的概念。还有人指出，将争讼撤销的申请人限制为具体行政行为的管理相对人，不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。例如，行政机关批准公民甲在公民乙承包的土地上建房，公民乙的合法权益受到了行政机关批建行为的侵犯，但根据“行政相对人说”，公民乙却无权提起行政复议或行政诉讼，因为他不是批建行为的行政管理相对人。这显然不符合行政诉讼法的立法宗旨。
鉴于“行政相对人说”存在明显的不足，一些学者提出了“利害关系说”，认为争讼撤销的申请人不限于行政管理的相对人，任何与具体行政行为有直接利害关系的人，都有权申请将其撤销。也有学者认为，只要公民、法人或其他组织与所诉具体行政行为有利害关系，就具有争讼撤销的申请人资格，而不论这种利害关系是直接的还是间接的。因为所谓直接间接关系很难判断，更为主要的是，行政诉讼的宗旨是保护公民的合法权益，我国行政诉讼的范围本来就很狭窄，如果再在原告资格方面作出不利于公民的解释，那便有悖于行政诉讼的宗旨。
“利害关系说”虽然在一定程度上扩大了争讼撤销申请人的范围，但仍有其局限性。
其一，与具 体行政行为有利害关系具体包括两种情形：一是因具体行政行为的实施而获益；二是因具体行政行为的实施而受害。很显然，只有具体行政行为的受害者才会产生撤销该具体行政行为的愿望和要求，并因而成为争讼撤销程序的原始发动者。从具体行政行为中获得利益的人根本不可能去发动一种旨在撤销该具体行政行为的程序。因此，用“利害关系说”来界定撤销申请人资格在逻辑上是有失严谨的。
其二，即使将“利害关系”限定在消极或负面意义上，也存在问题。如前所述，我国《行政诉讼法》和《行政复议法》规定的撤销申请人的资格条件是“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织”。那么，“有利害关系”与“侵犯其合法权益”是不是一回事呢？如果是一回事，用“有利害关系”来解释“侵害其合法权益”就没有意义，因为，后者的含义实际上比前者更明确、更具体。如果不是一回事，则只能将“有利害关系”看作是对“侵犯其合法权益”的一种严格解释，是对申请人资格的进一步限制，而这种努力又与行政争讼制度的宗旨相悖。
我们认为，现行法律对争讼撤销申请人的资格的规定已经十分明确，即，凡是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织都具有提出撤销该具体行政行为之申请的资格。这一规定对申请人资格的限制主要表现为要求确定受到具体行政行为侵犯的合法权益是否属于申请人的权益，或者说，申请人是否是被侵犯的合法权益的主体。争讼撤销是一种权利救济制度，当事人只能在自己的切身利益受到具体行政行为侵犯时，才可以享有提出撤销该具体行政行为之申请的资格。如果没有这种限制，允许当事人以他人利益或公共利益受到侵犯为由而提出撤销具体行政行为的申请，则有可能使行政争讼成为“全民之诉”。正如有的学者所言，资格本身就是一种限制。无论是“行政相对人说”，还是“利害关系说”，出发点都是为了将法律规定的申请人资格进一步具体化，以便于在司法实践中严格把握申请人资格，防止出现滥诉或“全民之诉”的后果。然而事实上，在受案范围确定的条件下，只要把握“切身利益”这一标准，就可以有效地防止滥诉或“全民之诉”，没有必要在法定资格条件之外再附加新的限制性条件。争讼是一种需要耗费成本的事情，与政府争讼更是如此。除非迫不得已，没有人愿意与政府对簿公堂，我们大可不必担心因为申请人的资格把握不严而导致滥诉，真正需要注意的却是如何避免因为申请人资格条件过严而使许多人无法通过争讼撤销而获得法律救济的情况。目前，我国行政诉讼制度面临的问题不是案件太多，而是受理的案件太少。一个拥有十几亿人的国家，每年法院受理的行政案件只有几万或十几万件，有的地区甚至连续数年没有一起行政诉讼案件，这的确是一个大问题。当然，案件太少的原因是多方面的，但与目前人们对原告资格的“严格”理解和把握不无关系。因此，我们主张，在不违背法律规定的前提下，应该对争讼撤销申请人的资格条件作尽可能宽泛的解释，这样有利于充分发挥争讼撤销在保护公民、法人和其他组织合法权益、促进行政机关依法行政等方面的积极作用，也符合行政争讼制度的世界发展趋势。