2018论行政法的可接受性原则

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　　 美国行政法学者认为，行政程序包括公正性、准确性、可接受性（acceptability）和效率四个价值范畴，;并对“可接受性”作了扼要说明：“由于合法地行使法定权力最终取决于被管理者的同意，这便有必要考虑选民集团和广大公众对管理程序的态度。也就是说，对于行政程序的评估，不仅应该根据它们的实际作用，还应该根据受到影响的利益集团所理解的方式来进行。在影响人们对管理性决定或方案的基本合法性的看法上，公众对机关程序的态度能够起决定性作用的情况大概还是寥寥无几的。但若人们普遍感觉政府的某一机关武断地或有失公正地做出决定，那么这种感觉就可以破坏公众对该部门的信任以及工业界遵守其决定的自愿性，这一点似乎是清楚的”。（注：欧内斯特·盖尔霍恩：《行政法和行政程序概要》第4页，中国社会科学出版社，1996年第1版；）;
笔者以为作者端倪了行政单方性的局限性和公法私法化的倾向。作为权利义务体系的行政法律制度是模式化的行为体系，只有理解了构成行政法律现实的行为及其支配原则，才能对行政法律现象有一个全面而深刻的理解。行政程序是行政行为的程序，（注：林纪东：《各国行政程序法比较研究》第6页，台湾行政院研究发展考核委员会1979;年编印；）行政程序的价值取向也就是行政行为的价值取向。因此，“可接受性”可以作为行政法的一个原则，以适应现代行政法理论与实践的需要。“可接受性”的基本含义是：行政行为主体要汲取私法平等、自愿、协商、诚信原则的积极旨意，改变行政“高压”姿态和单方面的恣意性，弱化行政主体和相对人权利义务不完全对等的倾斜度，营造依法行政的软环境，革新计划经济时代完全靠政府去寻求双方利益平衡点的做法。具体现由是：（1;）现代行政立法模式实质是一种程序化的制度妥协性机制；（2）具体行政行为中的强制行政行为，;因为听证为核心的行政参与程序而收敛了单方意志的至上性；日益崛起的非强制行政行为以行政主体和相对人之间协商和自愿为宗旨，适应了行政能动性的需要；（3）行政法平衡理论以及权利相互性的经济分析，;拓展了人们对权力、权利性质及其配置方式的法哲学视野；（4;）对依法行政原则局限性有了新认识。
一、行政行为与可接受性原则
这里的“行政行为”是指以直接行使公共权力为特征的、传统行政法上的行政行为。在行政程序法上，行政行为一分为二为抽象行政行为和具体行政行为。前者系指制定法规规章的行政立法，被拟制为议会立法过程；后者是指以行政处罚和许可为中心的行政裁决，被拟制为司法过程。它们都以听证权贯穿其中，在于维持政府与公民二者之间的合理关系，是可接受性原则得以贯彻和实现的制度性基础。可接受性原则体现在下列制度中：
1.公告制度。法规、规章、意见、命令和官方记录都应公告。如：美国行政机关必须把它所建议制定的规章草案或其主要内容，在《联邦登记》上公布，供公众了解和评论；韩国《行政程序法》第46条规定：行政机关树立、试行或变更与国民利害关系重大的政策、制度及计划时，应予以行政预告。公告的目的在于行政沟通，使公民知悉，提供意见，增进对行政权的向心力。“政治决不能只在自上而下的单轨上运行。在一个健全的，能持久的政治必须是上通下达，来往自如的政治”。（注：费孝通：《乡土重建》第四四页，上海观察社1948年发行；）
2.利害关系人通知制度。行政机关制订行政规章或作出行政裁决，皆有利害关系人。为弥补司法审查等事后行政救济的局限与不足，在事前先予通知，既尊重相对人又使相对人有机会参予规章制定，或有机会表达对裁决的意见，可以防止偏颇，集思广益，使行政行为在相对人易于接受的状态下进行。美国国会《管制功能分析》规定：凡对小团体、小企业等小实体产生重大影响的规章，“每个机关都应努力通过直接通知或在那些小实体可能得到的刊物上发布通告的方式，将每个管制活动柔性计划通知各小实体或其代表，而且应就该计划所涉及的每个领域征求评议意见”。
3.行政规章制定请愿制度。制定规章动议是行政立法程序的启动与开端，由谁来提出制定规章反映了行政民主的程度，宪政发达国家多由民众请愿。如美国《联邦行政程序法规定“各机关应该给予利害关系人要求发布、修改或废除某项规章的权利”；葡萄牙《行政程序法典》第115条：“一、利害关系人可藉向有权限机关提出请愿，要求制定、;修改或废止规章，为方便行政机关了解其内容，该等请愿须说明理由；二、有权限制定规章的机关应对提出上款请愿的利害关系人提供资讯，以及其对请愿所持立场的理由”。我国行政规章的制定不为利害关系人“可接受性”的现象急需改变。例如，一些地方政府不顾《汽车工业产业政策》规定，自行制定行政规章，限制一些型号轿车的使用，特别是限制一些非本地生产轿车的使用，人为地造成了市场的分割和地区保护，误导轿车的生产和消费，剥夺了某些相对人的利益。
4.利害关系人听证制度。听证是行政民主的正当程序，行政立法或行政司法必须经由听证步骤。在听证中，各方意见都得以表达，客观合理，慎重取舍，有利于去除偏私、武断，便于相对人接受，因此听证是行政参与的工具。这一制度，反映了相对人在行政法中的地位，相对人有权站在利害关系人的立场上，使自己的意见反映到行政主体的决策中去。使行政权在自上而下和自下而上的双重轨道上运行，而不致于开出民意之外。我国新颁布的《价格法》中，价格听证是政府定价的新程序，一改计划经济时代政府“定价前保密，定价后难于做解释工作”的被动局面，把解释说明工作贯穿于定价过程。通过听证会，集中经营者和消费者“面对面”地交锋讨论，以达成对调价的必要性、可行性的共识，改变了政府“家长制”定价和完全靠政府去寻求利益平衡点的做法。
5.行政公文公开制度。传统政治视公民为行政客体，“民可使由之，不可使知之”。公文被看作神秘之物，禁止阅览，更不得录存使用，以“国家秘密”为借口，把行政信息这种公共物品看作私人物品，以致公民不知公文内容，无从搜集有关行政主体的证据，而使权益受损。情报公开制度，充分反映了公民作为主权者的自我意思。
6.行政行为附具理由制度。行政单方性即是以“力”服人，而不是以“理”服人，故不能使相对人心悦诚服。行政行为说明理由为各国所奉行，最保守的法国也于1979年制定了《行政行为说明理由和改善行政机关与公民关系法》，其中规定对当事人不利的和对一般原则作出例外规定的具体行政处理必须说明理由。在乡土中国，县以下没有任何行政单位，自上而下的单轨政治只到县衙门为止，而不到每家的大门前或大门之内。知县是皇权代表，父母之官，他们同子民之间的联接人，衙门是皂隶、公人、班头、差人等胥吏，民间是被称为管事或董事的地方领袖。代表统治者的胥吏直接和人民接触，由于他们的社会地位低下，因此往往滥用权力，特别是他们无法向上爬时。（注：费孝通：《乡土重建》第五~页，上海观察社1948年发行；）现代行政渗透到国民生活的各个方面，基于公共利益目的的行政公共性，并不能否认私人利益的正当性，二者权利的不对等性，也并否认其在人权上的平等地位。基层行政质量关系行政权的存亡，因此，行政主体必须说明行政行为理由，防止公共利益虚伪性和相对人的硬性接受。
7.司法审查救济制度。有权利就有救济，权利无救济即非权利。在行政方面，救济制度的核心是司法审查制度，即我国的行政诉讼制度。主要在于确保相对人权益，对抗违法和不当的行政决定，是行政行为“可接受性”的最传统、最核心、最后的疏通渠道。我国《行政诉讼法》的颁布，使公民对政府、政治权力，“从事实上和观念上都发生着静悄悄地革命。政府从神坛走下，成了民众心目中的凡夫俗子；政治权力从脱缰的野马，开始转变为温良驯兽”。（注：龚祥瑞：《法治的理想与现实》第26页，中国政法大学出版社1993年10月第1版；）
传统的行政法是行政主体对相对方进行管理的经验总结，把制定行政法当作对行政政策的法律化；行政执法是自上而下的，渗透着官治行政组织原则。而行政程序制度，从宏观和微观层面保障了行政行为的可接受性，把“以不平等为特征的行政管理关系转化为基于受治者同意的，理性化与稳定的，当事人双方权利与义务相互均衡，在法律面前一律平等的行政法律关系”。（注：崔卓兰：《行政程序法要论》第5;页，吉林人民出版社1996年2月1版。）同时，并不否定行政主体源于国家职能的单方面的权威地位。
二、非强制行政行为与可接受性原则
日本及台湾的部分学者，一般将行政关系分为“支配关系”和“管理关系”。“支配关系”是指行政主体基于法律优越意思主体资格与个人所发生的关系，是一种权力作用：“管理关系”是行政主体基于公共利益需要经营事业或管理财产时与私人所发生的关系，是一种非权力作用。随着行政手段的多样化与行政民主的发展，行政法的“支配关系”在本质和手段上，日益减少其权力的成份，而与一般“管理关系”相接近。（注：林纪东：《各国行政程序法比较研究》第8页，;台湾行政院研究发展考核委员会1979年编印；）世界各国兴起的行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、非拘束行政计划，是区别于一般行政行为即强制行政行为的非强制行政行为，表明现代行政不单纯是权力行政活动，从质到量都显著地增加了非权力活动。
所谓非强制行政行为，指国家行政机关运用非强制手段依法实施行政管理的行为。强制行政行为通常具有直接的强制力，实际上是一种“可以在不顾及施加对象是否情愿的情况下，强迫对方服从一定意志的力量”。即强制性行为基于主体意志的行政是行政相对人行为选择自由的丧失，其结果只能是行政相对人放弃自己的偏好或其他行为方式，而只能按照行政主体意志的指向活动，从而表现出行为的唯一性与必然性。而在行政指导等行为中，行政法律关系的产生、改变或消灭，不仅取决于行政机关，而且依相对人的意思而定，因而表现出双方、双向性。（注：孙红梅：《试论非强制行政行为》（吉林大学硕士论文）第2;页—12页。）即它不是通过实施惩罚的威胁求得服从，而是通过利益诱导和道理说明来赢得服从。它以相对方的心理与意识认同为前提，弱化了行政主体的传统优越地位、一定的行政优益权、行政权的控制与支配力等，兼具了私法化原则。这正是行政法“可接受性”原则的极好体现，它较强制行政行为中的行政相对方拥有要求行政主体说明理由、举行听证、提起行政救济等程序性措施更增加了相当份量的实体性权利，是行政行为本身的属性变异。
传统行政法主要“以权力行政作用为中心而构成的，对非权力行政作用的陈述，几乎是附带性的”。（注：室井力：《日本现代行政法》第50页，中国政法大学出版社1995年第1版；）现在，;非强制行政行为多被亚洲经济模式国家所主张，并纳入法制范畴。如《日本行政程序法》（1993年）、《韩国行政程序法》（1996年）都对“行政指导”作了专章规定。这是因为，现代行政需要行政的创造性、灵活性、开拓性并保证行政质量。政府以命令——服从体系推行其政策、执行其命令的方式，在“可接受性”原则的改造下，才能最终实现其目的，这也正是我国法的实现的困难所在。非强制行政行为存在着法制“空心化”现象，可接受性原则内含的相对人权利，是对行政权的一种约束。