2018从人治走向法治——中国行政法十年的回顾与展望

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　　十年的发展变化
　　1986年到1996年十年间，中国继七十年代末至八十年代前期所进
行的重大变革以来，在社会、经济、文化等各个方面取得了举世瞩目
的发展，发生了将对下一世纪产生深远影响的两个转变：即经济体制
由计划经济向市场经济的转变；行政管理方式由人治向法治的转变。
对于后一个转变（前一个转变不是本文研究的范围），我们仅从下述
几个方面的事实即可窥其概貌。
　　（一）行政机关从主要依政策办事到主要依法办事
　　八十年代以前，中国行政管理基本是以人治为主，行政机关及其
工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事*1。至八十
年代前期，这种情况开始改变，国家开始制定法律、法规，逐步以依
法办事取代行政仅依政策、依领导人指示办事*2。但这个进程很艰难。
这个时期，整个社会虽然较为重视法制，但对法制的认识却有片面性：
当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法，只知司法的
依法办案，而不知行政的依法办事。直至八十年代中期，中国尚缺乏
规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数
领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主
要是政策性文件。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志根
据国家民主政治和商品经济发展的情况，认识到要在国家管理领域加
强法制的特殊重要性，提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到
不仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”*3。行政法学者更是
在八十年代初就呼吁国家应重视和加强行政法制，在行政管理领域实
现依法办事，依法行政*4。但大多数学者和国民就依法行政达成共识，
并将依法行政作为国家行政管理的一项原则确定下来则是八十年代中
期以后的事。1986年笔者曾在所著《行政法概论》一书中提出了行政
管理法制化（即依法行政）的原则，并将其内容概括为“在行政领域
做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”*5。1989年，罗豪
才教授应司法部法学教材编辑部之约主编的高等学校法学教材《行政
法学》提出了行政合法性原则（亦即依法行政原则），并将该原则分
解为四项具体要求：（1） 任何行政职权必须基于法律的授予才能存
在；（2）任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律；（3）任何
行政职权的委托及其运用都必须有法律依据，符合法律要旨；（4）
任何违反上述要求的行政活动非经立法机关事后认许，均应宣告无效
*6。1993年八届全国人大第一次会议通过的李鹏同志所作的《政府工
作报告》则正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。《报告》
明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员
都要带头学法懂法，做执法守法的模范”*7，1996年八届全国人大四
次会议通过的《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景
目标纲要及关于〈纲要〉报告的决议》更进一步将依法行政，依法治
国，建立法治国家作为国家的治国方针。《决议》指出：“要坚持和
实行依法治国，积极推进社会主义法制建设的进程，加强立法，严格
执法，不断提高广大干部和群众的法律意识和法制观念，努力建设社
会主义法制国家。”*8由此可见，1986年到1996年十年间，依法行政
原则在中国逐步形成并最终正式确立。与此相适应，中国行政管理各
个领域、各个方面的法律法规也逐步健全、完善。这个时期，全国人
大及其常委会通过了近 200件法律或决议、决定，其中大多数涉及行
政管理。如土地管理法、税收征收管理法、城市规划法、环境保护法、
食品卫生法、技术监督法、广告法、反不正当竞争法、消费者权益保
护法、海关法、教育法、银行法、保险法、统计法、审计法、档案法、
律师法、劳动法等。这些法律所调整的领域，在十年前都还是法律的
空白区。正是依法行政的原则和依法治国的方针在形成过程中，同时
促进了法律在这些领域和其他领域的逐步健全、完善。