2018行政案件的诉讼请求、审查范围及判决方式的关系研究

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　　　　在一般情况下，人民法院审理行政案件总是根据原告的诉讼请求，
对被诉的具体行政行为进行审查，然后将审查结果适用有关行政法律、
法规，作出相应的判决，即诉讼请求、审查范围和判决方式三者关系
顺畅清晰，但有些情况则不尽然。例如：某乡政府批了一块土地给甲
建房，乙提出异议，认为其中一部分的土地使用权归自己，乡政府的
批地行为侵犯了自己的合法权益，便提起行政诉讼，请求人民法院撤
销乡政府的批地行为。经查，乙所谓讼争地的使用权，是乙的事实认
识错误，乡政府的批地行为不存在侵犯乙的土地使用权的问题，因而，
人民法院判决……？
　　从理论上说，人民法院不论诉讼请求是什么，都应当对被诉的具
体行政行为进行全面审查，以纠正一切违法的具体行政行为，从而保
障公民、法人和其他组织的合法权益，在多数情况下，这种“纠正”
与“保障”具有一一对应关系。但在上述的案例中，就不具有这种一
一对应关系。
　　理论界关于人民法院是只就原告诉讼请求进行审理，还是超出诉
讼请求范围对全案进行审理，历来有两种观点。第一种意见主张不能
超出原告诉讼请求范围进行审查。理由是：①行政相对方在规定期间
内对某一具体行政行为没有提出诉讼请求，即可以推定行政相对方服
从了行政机关所作出的行政裁定，从稳定行政法律关系考虑，法院不
宜进行审查。②行政诉讼实行“告诉才处理”原则，行政相对方没有
提出的诉讼请求，法院一般不应审查，如果法院审查，可能会挑起新
的争议。第二种主张全案审理。理由是：①行政裁决只要不合法就应
予以纠正，否则不能保证法律正确贯彻实施，不利于保护公民、组织
的合法权益。②被诉具体行政行为与相关的行政行为有密切联系，法
院不全面审查可能引起新的纠纷，行政争议不能彻底解决。
　　由此，我们有必要从更深的层次来认识我国行政诉讼的宗旨（或
称目标模式），并以此来指导行政审判实践。
　　由于我国是经历了长期封建制度的国家，“官贵民贱”、“民不
告官”的封建传统观念还很有影响，民要告官很不容易，另一方面，
现代行政权所具有的广泛性和强制性，使得行政机关及其工作人员在
行使行政权时主观性、随意性增大，以至滥用职权、以权谋私、侵犯
公民、法人和其他组织的合法权益的现象时有发生，有时甚至很严重。
我国行政诉讼制度的建立和发展，正是基于这样的现实背景。反映到
《行政诉讼法》上来，就是第一条的规定：“保护公民、法人和其他
组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。”就是说，
我国行政诉讼的宗旨就是保护公民、法人和其他组织的合法权益，而
“维护和监督行政机关依法行使行政职权”只不过是这一宗旨的“副
产品”，即人民法院对被诉的不侵犯原告合法权益的合法的具体行政
行为予以维持，否则予以撤销、限期履行或变更，从而实现“维护和
监督”功能，如此认识，其法律和理论根据有:
　　①制定《行政诉讼法》的《宪法》根据主要是第41条，公民“对
于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关
提出申诉，控告或者检举的权利”，“由于国家工作人员侵犯公民权
利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。可见，行政
诉讼的宗旨是落在被侵犯的合法权益的补救上。②行政诉讼和民事诉
讼一样都是实行“不告不理”原则，即人民法院行使“维护和监督”
的职能是被动的而不是主动的，是有限的而不是无限的。③从《行政
诉讼法》第2条看，能够提起行政诉讼的只能是那些认为自己的合法
权益受到直接侵犯的公民、法人和其他组织，没有这一基本事实就不
能提起行政诉讼，对损害社会公共利益没有造成特定人损害的具体行
政行为，公民、法人和其他组织不能提起行政诉讼，甚至检察院也不
能提起“公诉”。④把抽象行政行为排除在行政诉讼范围之外，因为
这种行为违法的话，损害的对象不是特定的，原告难以确定。这也是
设立《行政诉讼法》第十二条第（二）项的主要原因之一。