2018职务犯罪侦查优先权问题探析

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　　摘要:我国检察机关职务犯罪侦查优先权十分薄弱，与职务犯罪治理法治化要求不相适应。应当从完善检察机关相对于纪检监察办案的法律优先权、检察机关查处与职务犯罪相牵连的普通犯罪的机动侦查权、事后性职能管辖权冲突中检察机关的侦查管辖优先权以及特定情况下检察机关因侦查需要而应享有的“对私优先权”等方面入手，完善我国检察机关的职务犯罪侦查优先权制度。
关键词:职务犯罪侦查优先权机动侦查权对私优先权
职务犯罪侦查权是检察权主要权能之一，具有特殊意义。职务犯罪侦查效果不仅受制于宏观的检察体制和微观的侦查模式，在我国多机关分散行使刑事侦查权的情况下，更面临着各“有权主体”之间的权能分配和协调运行问题，并因此衍生出一系列的矛盾与困惑，在侦查优先权问题上表现尤为突出。侦查权是侦查优先权的基础问题，但当前学界通常聚焦于检察机关应否享有职务犯罪侦查权、如何监督职务犯罪侦查权等问题，职务犯罪侦查优先权一直未引起过人们直接重视。
（一）检察机关职务犯罪侦查优先权的内涵
检察机关职务犯罪侦查优先权是指检察机关作为法定的职务犯罪专门侦查机关，基于其维护公共利益的特殊职责和在“职务犯罪治理法治化”中不可替代的角色，所享有的一旦对职务犯罪决定实施侦查，其他主体的权力便不得在法律上替代或者损害检察权效果的必要地位，以及对与职务犯罪有特定牵连的非职务犯罪或因履行职务犯罪侦查职能需要而不可避免地进入检察机关侦查程序的其他非职务犯罪，享有的依法进行查处并能够产生排他性效果的管辖与处理权力，同时还包括在特定情况下，检察机关因侦查事务需要而临时要求私主体予以谅让，从而确保侦查效果的权力。
具体而言，检察机关职务犯罪侦查优先权主要应包含以下几方面的内容：（1）检察机关侦查法定专属管辖的贪污贿赂、渎职侵权罪时，与纪检监察部门之间的权力分工与协调问题；（2）检察机关办理与职务犯罪有牵连的其他犯罪时，相对于公安机关的机动侦查权问题；（3）检察机关基于查办职务犯罪职责，在实践中因认识、证据等因素不可避免地将原属公安机关立案管辖的案件直接侦查终结，从而引起职能管辖冲突，应如何对待其侦查效果的问题；（4）特定情况下，检察机关因侦查需要而临时对私主体实施优先措施及其救济问题。①
（二）我国检察机关职务犯罪侦查优先权问题的现状②
1．检察机关职务犯罪侦查与纪检监察部门办案之间的关系。多年来纪检监察部门在反腐败中发挥了巨大作用，但客观上看，当前其具体职能也在一定程度上延伸到司法侦查领域，因此带来了一些矛盾和问题。如大多数纪检监察人员系党务或行政干部，缺乏必要的侦查业务知识，致使有些案件查办效果不佳；而其“两规”虽然不是强制措施，但还是会对被调查者人身自由形成比较大的强制，再加上办案工作秘密性所带来的错案救济乏力等问题，纪检监察办案在某些方面已经引起争议。在此情况下，中央对纪检监察办案方式问题给予了高度重视。2005年中央纪委监察部《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》和《中央纪委关于完善查办案件协调机制进一步改进和规范“两规”措施的意见》，强调纪检监察办案措施必须依纪依法正确使用，不得越权使用和滥用。这对于促进纪检监察文明办案是有积极意义的。然而不能回避的是，纪检监察工作单靠其自身并不能获得现代法治认同，涉罪案件仍须经由司法才能追究法律责任。但当前许多职务犯罪事实最先往往由纪检监察部门接触并处理，对此类案件处理存在事实上的“优先性”。这一“事实优先”自然难免会和检察机关“法律专属”的侦查权发生一些技术性冲突，需要加以解决。
在这一问题上，中央纪检监察机关及最高司法机关很早就明确了涉嫌犯罪案件“移送司法”原则。但实践中的情况一直比较复杂。如党政人员违纪行为的涉罪判断权以及何时才“发现”涉嫌犯罪的决定权掌握在纪检监察部门手中，而且移送司法也须经过批准程序，这就容易在何时移送、是否移送上产生难以预知性，从而影响犯罪追究。实践中时有发生的纪检监察部门对明显涉罪者仍采取党政纪调查方式处理，而未移送检察机关的现象，就说明了这一点。这启示我们，从制度构建和反腐败法治化进程来看，应当对检察机关职务犯罪侦查权和纪检监察办案权之间更科学协调的运行模式进行深入探讨。
2．检察机关相对于公安机关的机动侦查权问题。1996年刑诉法修改后，检察机关职务犯罪侦查优先权被严重削弱：一是检察职能管辖范围固化，对与职务犯罪相关联的普通犯罪管辖权被取消。检察直接受案范围被限定为“贪污贿赂犯罪、国家机关工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪”，而在侦查贪污贿赂案件中涉及公安机关管辖的刑事案件，应当移送公安机关。虽然根据“六部委”《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》等，案件涉嫌主罪属检察院管辖的由检察院“为主”侦查，公安机关配合，但只限于有主罪且主罪是贪污贿赂罪的案件。对于其他案件，检察机关只能通过立案监督加以介入，实质效果有限。二是机动侦查权受到多重限制。对象主体缩限为国家机关工作人员，案件上限制为重大犯罪案件，程序上限定为省级以上检察院决定，且必须满足“利用职权实施”这一条件。这导致实践中机动侦查权几乎难以启动。
二、检察机关职务犯罪侦查优先权的价值
1．促进职务犯罪治理法治化。新时期的反腐败工作必须坚持党的领导，但也要充分考虑目的和手段的关系，追求价值和方法的统一。职务犯罪治理法治化是新时期服务反腐败事业的重要途径。纪检监察部门曾经并将继续发挥巨大作用，但对于存在的问题也应重视。如纪检监察部门查处的一些违法事实与司法证据要求相比常有差距，造成“夹生”和“返工”，加大办案总成本；即便所查事实“确实、充分”，但是否可以转化为刑事证据却又面临争议。又如对“两规”可否折抵刑期，实践中争议也很大。另外由于纪检监察部门是反腐败组织协调者，因而受认识水平、人情等因素影响，有时会对司法办案进行一定干涉，造成一些确属职务犯罪的案件难以查处的被动局面，实际上不利于反腐败事业深入推进。基于这些，若能通过完善机制，在保持纪检监察部门党政纪处理权的同时，使案件一经发现有明确犯罪嫌疑便纳入法律侦查程序中，以司法的程序化和规范化增强反腐败工作的法治化特征，进一步构筑反腐败的正面形象。从国际反腐败发展趋势看，检察机关作为专职司法机关的作用正日益受到《联合国反腐败公约》等的重视。在坚持党的领导前提下，发挥检察机关的角色作用，既体现了国际反腐败发展趋势，也有利于改善我国反腐败事业的效果与环境。