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《中华人民共和国行政许可法》已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过,从2004年7月1日起施行。它的颁行,对进一步规范和限制政府行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,从源头预防和治理腐败,建设有限、统一、透明和便民的现代法治政府,都将产生积极的作用。
一、限制政府规制范围,有利于建设有限政府
法治政府的第一要义是保障人民的自由,而要保障人民的自由,就必须限制政府的权力,限制政府规制的范围。长期以来,尤其是计划经济向市场经济转型时期,公权力过宽过大,私权利过小过少,事事要审批,样样要许可,极大地限制了行政相对人的创造性和智慧。
无论是将行政许可理解为普遍禁止的解除,还是对公民权利的赋予,亦或是解禁和赋权的统一,行政许可都普遍涉及公民的权利和自由。行政许可只是众多行政管理活动的一种,设定行政许可应当是行政管理最必要的内容,应将其限定在公民权利和自由最低的限度以内。在一个社会中,个人的任何行动如果都需要经过许可后才能作为,这个社会就缺少发展的内在活力。正因为如此,《行政许可法》第十二条从六个方面限制了政府规制社会生活和经济生活的范围:法律只允许对直接关系国家安全、公共安全、人身健康与生命、财产安全、有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置、公共利益的垄断性企业的市场准入等事项设定行政许可。《行政许可法》第十三条又从四个方面规定了不应设定的行政许可事项:公民、法人或者其他组织能够自主决定的;市场竞争机制能够有效调节的;行业组织或者中介机构能够自律管理的;行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的均不设定行政许可。《行政许可法》的上述规定,体现了法治政府减少规制、放松规制的要求。我国现行的行政法律法规都没有对行政许可的设定的权限和范围加以规制,导致了公权力的不断扩张和私权利的不断萎缩,公权力侵夺了私权力的空间。这次《行政许可法》一方面取消了政府过去实施的大量不必要的规制,还市场主体和公民个人以自由另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留真正属于“公共物品”范畴的行政许可,表明政府从“全能政府”向“有限政府”迈进一大步。《行政许可法》确立了有限政府的理念,妥善处理政府与市场、政府与社会、公权力与私权利的关系,大大缩小了政府审批的范围,从根本上实现了还权于民。
二、取消部门规章和限制地方规章许可设定权,有利于建设法制统一政府
法治政府必须是法制统一的政府。而过去我国的法律没有对部门和地方的规制权加以限制,一些中央政府部门和地方政府通过规章为本部门争权,为本地方谋利,通过许可搞部门分割和地方封锁,造成了“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的局面,政府的自利性得到进一步强化。
为了克服这种部门和地方保护主义,保障法制的统一和市场的统一,这次《行政许可法》取消了中央政府部门的许可设定权,对于地方政府的许可设定权也从五个方面加以严格限制,只规定了法律、行政法规和国务院决定的许可设定权,在立法层面解决了过去规制权不一致和混乱的现象,进一步提高了许可设定权的门槛,应当说超出了《行政处罚法》和《立法法》的规定,达到了近年来行政立法的高峰。这种思路,必将对我国行政立法的未来发展方向产生深远影响。因为部门规章的内容往往掺杂了大量的部门利益和地方利益,其制定程序往往缺乏法律、法规所具有的严格程序。如果把部门规章作为行政审批的依据,必然造成权力的设定机关同时是权力的执行机关,既是裁判员又是运动员,部门利益得到了进一步的强化。
行政许可的前提是限制了公民、法人或者其他组织的权利和自由,按照宪法、有关组织法和立法法的规定,应当由法律、法规来作出规定。而从实际情况看,法律、法规设定的行政许可只占一部分。大量的行政许可是规章和规章以下的规范性文件设定的,有的甚至依领导人的讲话和红头文件设定行政许可,既不符合法治的原则和精神,又是导致乱设行政许可的主要根源。对这些规范性文件进行清理,取消其设定的行政许可,是目前行政许可制度改革的主要目标。
三、确立许可实施的公开原则,有利于建设透明、廉洁政府
法治与廉政是紧密联系在一起的。法治政府必然要求消除腐败和滥用权力,确立一套消除腐败和滥用权力的机制。《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制,是一部具有鲜明的立法防腐特色的行政法律,从制度安排层面解决了“审批腐败”久治不愈的症结,从而保证了行政运行机制朝着科学、健康、有序的方向发展。第一,《行政许可法》要求行政许可应当依照法定的权限、范围、条件和程序,遵循公开、公平、公正的原则,未经公布的,不得作为许可的依据,不允许暗箱操作。第二,行政机关实施行政许可,要根据其性质,有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序,有的必须以经过统一考试为前提,有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫,凡未经过这些法定公开程序的,所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效。第三,行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的,经行政相对人申请,行政机关要为之举行听证。第四,行政许可的结果应当公开,接受行政相对人和社会公众的普遍监督,但国家机密、商业秘密和个人隐私除外。第五,行政机关实施行政许可,除法律法规另有规定外,一律不得收取任何费用。行政机关提供行政许可申请书格式文本,不得收费,行政机关实施行政许可所需经费应当列入本级财政预算。这就从根本上斩断了与“审批腐败”相关的根须和枝节。
长期以来,我国行政审批活动缺乏公开透明的机制和制度安排,暗箱操作相当普遍,使得有的行政机关形成了看得见和难以看得见的利益。特别在转型时期,两种体制并存,各种利益交织,政府部门既以行政管理者的身份出现,又以一个特定经济领域的代言人身份出现,而法律法规和规章不规范、不明确、不透明的行政审批事项的设定,在一定程度上增加了某些部门获取自身利益的力度。政府的自利性时常使行政审批背离其初衷,背离维护公共利益的根本性质,造成行政审批的不廉洁。这次《行政许可法》规定的公开、透明的原则及其制约机制,对于防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力,建设廉洁政府具有重要意义。 |
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发表于 2018-7-27 11:54:36