2018从司法权与行政权的关系看我国行政诉讼制度的困境

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　　　　关键词:行政诉讼制度/权力配置/具体制度/经济社会发展水平
　　内容提要:我国行政诉讼制度之所以陷于困境，关键是司法权与行政权关系不顺。国家权力之间的“分工合作”关系，过于集中的地方党权，人、财、物受制于行政机关的人民法院，不完善的行政诉讼法，较低的经济社会发展水平，是我国行政诉讼制度身陷困境的主要原因。
　　我国《行政诉讼法》自颁行10余年来，对培养公民的权利意识，促进行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益，推进我国法治建设，起到了非常重要的作用。但由于一系列原因，学者们在上个世纪90年代初期指出的“原告不敢告，被告不让告，法院不愿审”[1]的行政诉讼状况，迄今仍未见多大改变。行政案件“一低、四高、一难”现象（即受案数低、撤诉率高、上诉率高、改判率高和申诉率高及执行难），已使人们对行政诉讼制度的“信心”受到重创。
　　众所周知，行政诉讼法既是“民告官”之法，也应是司法权监督行政权之法。其中，司法权与行政权的关系（以下简称两权关系）如何，不仅决定着行政相对人的权益能否得到充分保障，也决定着司法权能否有效监督行政权，更关系到行政诉讼制度的“兴废存亡”。因此，两权关系问题是行政诉讼制度的核心问题，把握这一问题，就把握了行政诉讼制度的根本。
　　一、国家权力的配置模式是问题的关键
　　一国两权关系如何，关键在于政治体制中国家权力的配置。我国现行宪法第3条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。”笔者认为，我国的国家权力只是人大领导下的权力分工，而不是权力分立。[2]通常用语中，与“分工”紧密联系的是“合作”，而与“分立”相提并论的才是“制衡”。司法权与行政权之间“分工合作”关系的定位是我国人民民主专政政体的自然延伸，因为在人民民主专政的体制之下，行政机关和审判机关都是国家的专政机关，有着共同的专政对象和专政目标，强调在权力分工的同时加强合作势在必然。宪法第135条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保护准确有效地执行法律。”虽然该条中提到了“互相制约”，但一则这种“制约”与“制衡”并不等同，前者是指“监督”和“约束”，它不强调权力之间的平衡与独立问题，而后者强调的是权力之间相互牵制以至谁也不屈从于谁，谁也难以滥用权力，达于一种“平衡”状态；二则该条把“分工负责”“互相配合”列于前，正是强调了权力之间的分工合作关系。由此，在行政诉讼中司法权对行政权形成“强维护和弱监督”的关系便不可避免。
　　现行宪法碗立了中国共产党在我国社会主义建设事业中的领导地位，但在如何具体体现党的这种领导地位，如何处理党权与立法权、行政权、司法权等的关系上，缺乏明确的规定，或者即使有些规定，但由于各种原因也往往被忽视。在此背景下，各级党委以其执政党组织的身份，往往直接插手立法、行政、司法等方面的事务。尤其是地方党委，在一定程度上对司法权屈从于行政权现状的形成起到了推波助澜的作用。就法院的人事权来说，法院内从行政职务到审判职务，法律规定由本级人民代表大会及其常委会选举任命，但实际上是由地方党委及其组织部门掌握了决定性的推荐权。[3]（P390）由地方党委对本级法院掌握人事控制权，从制度设计的初衷来说，是为通过党的领导来保证实现中央对地方的统一领导，防止权力的分散和地方化。但是随着经济体制的改革，地方利益与中央利益的分野，地方政绩的好坏对地方党政领导的升迁有着紧密的联系，使得有的地方党政领导把地方利益放在第一位。他们把地方封闭起来，加强地方集权，以此来迫使地方的一切权力和资源都服从于他们的意志来发展地方经济，以做出“政绩”给中央看。[3]（P391）我们经常听到这样的说法：“……与市（省）委保持一致就是与党中央保持一致，谁砸我的锅，我砸谁的碗”。[4]体现在行政诉讼中，地方党委的党权可能基于两方面的动机助长行政权压制司法权。一是地方党委做出政绩更多地要依重于掌握行政权的行政机关，公民诉之于司法权以制约行政权，无异于诉之于司法权以制约其“顶头上司”——地方党权，地方党委当然要出面干涉。有的地方党委干脆直接成立了由政法委书记任组长，公、检、法、司负责人组成的小组，专门讨论决定重大、疑难案件[5]，行政案件无疑属于其中。在这种局面下，更为其保护行政权、干预司法权提供了方便。二是公民状告行政机关，要求司法权阻止行政权的滥用，在我国公开审判原则之下，这种诉讼无异于“宣扬”了地方党政的“家丑”，如果法院判行政机关败诉，则更是如此。而“家丑”是“不可外扬的”，因为这会给其脸上抹黑，会破坏上级党政领导对其业绩的评价。由此，司法实践中行政审判庭屈从于地方党政领导的压力，拒绝受理行政案件或者违法作出驳回起诉、维持判决的情形屡见不鲜。这也难怪最高人民法院李国光副院长会说：“……因此搞好行政审判必须切实改善司法环境。改善行政审判司法环境，不仅要求各级法院领导以身作则，真正重视行政审判工作，更必须主动争取党委领导、人大监督和政府支持。”[6][7]因为在现行体制下没有党委的领导（即支持），司法权是难以真正监督、制约行政权的。