2018完善检验检疫行政执法责任制的研究

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　　　　【摘要】：检验检疫是一种重要的涉外行政执法活动，完善检验检疫行政执法责任制势在必行。检验检疫行政执法责任制以现代管理学的科学系统理论为指导，以“以人为本”的行政执法理念，以可持续发展的要求为基本方式，是质量管理、绩效管理、能级管理“三位一体”综合行政管理体系。它要求完善执法依据的梳理工作、执法权责的规范工作、执法责任的落实工作、执法人员的教育培训工作，并建立执法责任制信息化平台。
　　【关键词】：检验检疫行政执法综合行政管理体系
　　行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。[1]推行行政执法责任制是行政机关在实际工作中坚持依法治国基本方略，贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的具体体现，也是行政机关建设服务型政府，“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”[2]的必然要求。
　　一、检验检疫工作是一种重要的涉外行政执法活动
　　行政执法是指享有行政权能的组织运用行政权对行政相对人所作的法律行为。[3]检验检疫机构是国家设立在国境口岸，依法对进出口货物和入出境人员、交通运输工具实施检验检疫的部门。检验检疫机构运用职权，监督检查行政相对人遵守检验检疫法律法规的情况，监管行政相对人涉及检验检疫范畴的活动和行为，制止、查处行政相对人的违法行为。因此检验检疫工作属于典型的涉外行政执法。
　　检验检疫行政执法的主要目标，一是防止传染病疫情、动植物疫病疫情和有毒有害物质经由口岸传入传出；二是监管进出口产品的安全质量，保障人体健康与生命安全。近年来，检验检疫机构忠于职守、严把国门，有效处置了“非典”、禽流感、口蹄疫、疯牛病、苏丹红、孔雀石绿等重大突发疫情和食品安全事件；成功应对了日本、欧盟等国家或组织的技术贸易壁垒；出色完成了产品质量和食品安全专项整治任务。可以说，检验检疫行政执法不仅直接关系到国家外贸发展和经济安全，更是与人民群众的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相关。
　　近年来，我国货物进出口、人员出入境始终保持高速增长态势。2007年全年货物进出口总额为21738亿美元，比2006年增长23.5%.其中，出口12180亿美元，增长25.7%；进口9558亿美元，增长20.8%.[4]2007年全国口岸出入境人员3.45亿人次，比2006年增长8.38%；出入境交通运输工具2215.54万辆（架、列、艘）次，比2006年增长5.3%，其中，机动车辆2114.31万辆次、飞机42.74万架次、火车6.09万列次、船舶52.39万艘次，分别比2006年增长5.12%、16.16%、7.74％和3.96%.[5]随着国际贸易和人员交流的不断扩大，检验检疫行政执法也承受着工作量持续增长的压力。
　　除了工作量不断增长外，近年来，检验检疫行政执法还面临着前所未有的严峻挑战。一是国际上的疫病疫情，如禽流感、艾滋病、疯牛病、马尔堡病毒等呈现高发态势；同时，过去未关注的有毒有害物质，如二恶英、“苏丹红”等逐渐演变成新的安全危害。随着国际间人员与物资往来的日益扩大，这些严重危害人体健康、生命安全和经济社会发展的疫病疫情和有毒有害物质正以惊人的速度通过人员、货物和运输工具传播、蔓延。以艾滋病为例，1981年在美国洛杉矶发现第一例艾滋病后，病毒迅速在全球传播。截至2007年底，全球大约有3300万（3000—3600万）人感染艾滋病病毒，其中2007年一年就有270万（160—390万）人感染，有200万（180—230万）人因罹患艾滋病死亡。[6]中国的情况同样不容乐观，据卫生部、联合国艾滋病规划署和世界卫生组织联合测算：至2007年底，我国艾滋病病毒感染者和病人约70万（55～85万人），其中艾滋病病人8.5万（8～9万人）；当年新发艾滋病病毒感染者5万（4～6万人），当年因艾滋病死亡2万（1.5～2.5万人）。[7]二是随着中国在世界贸易中的份量日益加重，对华国际贸易争端明显增多。据世界贸易组织统计，2007年上半年全球反倾销仅立案49起，较2006年同期减少43起，下降约47%.然而，国外对华反倾销新立案数量却未下降，我国已连续13年成为全球遭受反倾销调查最多的国家。从1995至2006年，中国累计遭受国外反倾销调查536起，占全球反倾销案例总数的17.6%.[8]此外，在国际经济全球化的同时，贸易保护主义有所抬头，把产品质量和食品安全问题作为技术性贸易壁垒，正成为国际贸易保护主义的一个新特点。中国出口产品质量和食品安全问题更是由于一些政治因素的影响，出现了国际化、政治化的新趋势。例如，2007年，一些国家和境外媒体就曾针对中国产品质量和食品安全进行炒作，“中国制造”一度遭遇信誉危机。据测算，最近11年来，中国因反倾销调查、反补贴调查、技术性壁垒等贸易摩擦，减少出口400亿至500亿美元。[9]这些情况说明，中国已进入贸易摩擦多发期。
　　检验检疫行政执法所承担的责任，所面临的压力与挑战，说明了检验检疫执法工作的重要性和必要性，同时也说明检验检疫机构必须规范行政执法工作，加强对行政执法活动的监督。唯有如此，才能适应形势发展的要求，从根本上提高依法行政的能力和水平，有效履行好为国家和人民把关的职责。
　　二、完善检验检疫行政执法责任制势在必行
　　法治建设是构建社会主义和谐社会的必然要求。然而，法治不是法律法规、部门规章的简单堆砌，而是要求国家权力的行使和社会成员的活动都要严格依法办事。对行政执法机关而言，法治建设不仅仅是赋予行政执法机关必要的权力，以监督行政相对人的行为是否符合法律规定；更重要的是给行政执法机关提出了明确的责任要求，行政执法机关必须依法行政，推行行政执法责任制，“按照法定权限和程序行使权力、履行职责”。[10]
　　现阶段，不少地方、部门推行行政执法责任制都取得了一些成效：一是理顺了行政机关的执法职责、明晰了行政责任，在不同程度上解决了“依法打架”的现象；二是建立健全了规范行政执法的若干制度，改善了行政执法，提高了行政执法水平；三是探索了行政机关之间的监督机制。[11]但是推行行政执法责任制，在行政执法机关自身建设的环节，还存在一些不容忽视的问题：第一，行政执法机关内设部门的职责需要进一步明晰。当前我国行政执法机关的职责已经基本理顺，但是行政执法机关内设部门的职责还不够明确。由于行政执法是全方位、多层次的活动，内容庞杂，范围广泛，职责不明，在行政执法机关内部就会出现“见利益就上，遇责任就退，发生问题害怕承担责任、互相推诿扯皮”的现象。第二，行政执法责任追究制度需要进一步完善。在行政执法机关制定的规章或者制度中，对行政执法机关和行政执法人员的违法责任都有规定，但是对日常行政执法活动中执法过错或者执法差错的责任规定往往不够具体，只是提到要承担责任，至于由谁来承担责任，承担什么样的责任则不够明确，使责任制度的内容不够完整。第三，行政执法监督检查需要进一步加强。近年来，行政执法机关开展了大量的、多样的执法监督检查活动，但是从形式上看，往往重视突击性的监督检查，忽视经常性的监督检查；从内容上看，往往重视事后监督，忽视事前预防和事中监督。
　　作为重要的涉外行政执法机关，检验检疫机构承担着严把国门、严防疫情疫病传入传出，促进国家对外经济健康发展的重要使命，需要建立一套科学有效的行政执法责任管理体系。但是，检验检疫机构在自身建设方面还存在一些薄弱环节。因此，要注重加强自身建设，通过完善检验检疫行政执法责任制，加强自我规范和监督，促使内设部门及执法人员严格履行法定职责，保证检验检疫法律法规、规章制度的正确实施，提高依法行政水平。
　　三、完善检验检疫行政执法责任制的思路
　　检验检疫机构完善行政执法责任制，必须广泛借鉴国内外经验，明确完善行政执法责任制的思路。
　　从理论来讲，检验检疫机构完善行政执法责任制必须以现代管理学的科学系统理论为指导。也就是用科学化、标准化的管理方法代替经验管理，建立规范一致的办事程序和工作方法，使各项执法工作也能够像工业生产一样，有计划有步骤地进行。同时，还要将行政执法目标分解成若干层级的子目标，并为每个目标确定合理的目标值与测评制度。在此基础上综合运用信息论、控制论、运筹学等方法，实现对行政执法行为系统、科学的管理。
　　从理念来讲，检验检疫机构完善行政执法责任制必须体现“以人为本”的行政执法理念。对外，要以行政相对人作为检验检疫行政执法工作的关注焦点，围绕提高执法有效性和行政相对人的满意度，履行好检验检疫机构的执法职责。对内，要全面关注行政执法人员的全面发展，建立规范与指导工作的制度机制、有效监督的责任机制和促进素质提高的能力机制，实现检验检疫机构的规范管理。
　　从方式来讲，检验检疫机构完善行政执法责任制必须符合可持续发展的要求。也就是要建立决策、执行、监督、反馈的闭环管理模式。通过制定制度、贯彻实施、监督检查、整改提高，不断总结成功的经验、改进存在的问题，并将好的经验、好的做法、好的措施固化为制度。这种周而复始，循环往复，环环相扣的方式，可以促使检验检疫机构不断提升依法行政的水平。
　　基于这样的思路，北京出入境检验检疫局（以下简称“北京检验检疫局”）在国家质检总局和国内知名管理学专家的指导参与下，采用质量管理、绩效管理、能级管理等方法，构建起“三位一体”综合行政管理体系，并依托该体系完善了检验检疫行政执法责任制。
　　概括起来说，“三位一体”综合行政管理体系就是分别建立起一套符合IS09000国际质量标准的质量管理体系、一套可以客观公正评定工作人员实际业绩的绩效管理体系、一套能够激励工作人员不断提高自身能力的能级管理体系，并建设一个能运用各方面信息资源，快速存储汇总、统计分析、查询报告等功能的计算机信息化管理平台，以实现整个体系准确、高效、可靠地运行。所谓“三位一体”，就是把质量管理、绩效管理和能级管理相整合，使三者取长补短，发挥出管理合力，形成整体优势。
　　在该体系中，质量管理是基础，解决的是“做什么”和“如何做”的问题；绩效管理是核心，解决的是“做得如何”和“做好做坏怎么办”的问题；能级管理是落脚点，解决的是“如何做得更好”和“防止做不好”的问题。形象地说，“三位一体”综合行政管理体系好比一个城市的道路交通管理体系，质量管理好比是交通法规，不遵守交通法规，交通就会陷入混乱、瘫痪，甚至发生交通事故；绩效管理就是交通警察，司机开车是不是遵章守纪，出了事故该谁负责，都由他裁决；能级管理就像是驾校，司机要学交规，提高驾驶水平，就要科学培训。
　　四、完善检验检疫行政执法责任制的做法
　　北京检验检疫局完善行政执法责任制，主要是通过“三位一体”综合行政管理体系，以质量管理定规范、以绩效管理促落实、以能级管理抓素质，在梳理执法依据的前提下，将执法职责层层分解，把权力和责任逐级落实到内设部门和具体执法人员身上，通过考核和培训，并进行相应的奖罚。
　　1．完善执法依据的梳理工作。梳理清楚行政执法机关的执法依据，是规范行政执法机关和行政执法人员权责的前提。因此，进一步完善执法依据梳理工作，便成为完善行政执法责任制的一个重要环节。在梳理执法依据方面，北京检验检疫局几年前就已经系统地整理了所执行的法律法规、规章制度、标准规程、规范性文件，及时清理、修订、废止了一些不适宜的规定。最终，根据执法依据种类、法律效力等级、出台时间以及执法行为类别，形成了北京地区检验检疫执法依据清单。在此基础上，按照质量管理体系运行要求，建立起实时更新的执法依据清单维护机制，使梳理执法依据不再是一次性的或者间歇性的工作，而是常态化、常规性的工作，以确保执法人员所用到的执法依据都是有效的、最新的。具体而言，在维护执法依据清单方面，采取了“自上而下为原则，自下而上为补充，主动维护更新为主，社会监督为辅”的办法。即，主要由局机关法制部门或者业务主管部门随时关注收集最新的信息，根据执法依据的增补、修改、废止情况，及时地更新调整执法依据清单；同时，基层执法部门和执法人员可以将其在执法实践中获取的相关信息和执法依据需求，及时上报给局机关法制部门或者业务主管部门，由后者确认是否需要更新执法依据清单。此外，还随时将梳理后的检验检疫法律法规、部门规章、公告及有关政策等内容以互联网、办公现场电子显示屏、布告栏等多种方式，同步向社会公示，并接受行政相对人对执法依据的质询和意见。例如，对网上执法依据咨询的处理，就提出了“5个工作日，100％答复”的时限承诺，使咨询人的每一个问题都能得到及时详尽的回复。
　　2．完善执法权责的规范工作。规范执法工作的权责是完善行政执法责任制的关键。北京检验检疫局通过建立质量管理体系，首先明确了内设部门之间的执法业务分工，其次确定了部门中不同岗位的权责及任职条件，最后再细化各个岗位所承担工作事项的流程、规范要求和实施标准。这就使规范执法权责的工作更加科学合理，既避免了平行的内设部门和执法岗位之间的权责，相互交叉、重复，又使不同层级的内设部门和执法岗位之间的权责相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。
　　在规范执法权责时，北京检验检疫局结合实际情况，编制了质量手册、程序文件、作业指导书、流程图、岗位职责说明书等质量管理文件。质量手册界定了全局执法工作的类别，明确了责任部门；程序文件规定了每类执法工作的程序和实施要求；作业指导书和岗位职责说明书规范了每个岗位、每项工作环节的操作标准。这样就为不同层级的执法人员分别提出了具体明确的工作要求，使执法工作要求能逐级分解，一一落实到相关执法部门和执法人员。例如，对于每名行政执法人员而言，统筹其执法权责要求的载体，就是岗位职责说明书。岗位职责说明书主要包括岗位基本信息、岗位目的、岗位关键责任、工作权限、最低任职资格以及工作关系六大要素，分别确定了每个行政执法岗位的权力清单、责任清单、能力清单、执法依据清单、岗位关联清单（包括与行政相对人的关联关系，以及与内设部门和相关执法岗位的关联关系）。岗位职责说明书明确了执法岗位的价值和目标，更重要的是明确了多大权力就要承担多大责任，行使多大权力就要具备多高的能力。每个执法岗位该干什么、怎么干、干到什么程度、要承担怎样的责任，列得清清楚楚、明明白白，这就使执法人员在履行执法职责时，能够了解自己的职责范围，掌握执法要求和完成标准，并不断弥补个人能力与岗位要求的差异。
　　3．完善执法责任的落实工作。一切管理思路、规章、制度，都必须依靠有效实施才能产生效益。缺少监督检查机制，或者监督检查结果不与激励机制挂钩，最终会导致制度执行不力，甚至根本不执行。因此，完善行政执法责任制，除了要完善执法权责的规范工作，还应该完善执法责任的落实工作。要通过系统地监督、测量各内设部门、各级执法人员的工作效果，及时发现其执法行为与制度要求的差异，并及时进行有效的处理。北京检验检疫局在实践中探索了一些方法。
　　一是建立了过错追究制度。把“擅自跨辖区执法”、“以收取检验费代替行政处罚”等34种行为定为行政执法过错，明确了过错责任人的界定范围和标准，明确了追究过错责任人的方式和程序，同时，也明确了执法人员在违法行政后应承担的法律责任和后果。过错追究的重点是关注执法工作中的用“权”过错，及时处置不规范行政的个案，如失职不作为、违规乱作为等情况。
　　二是以绩效考核来测量执法责任的落实情况。即对权责规范后确定的执法责任，进行动态量化考核与定期阶段量化考核。具体而言，建立了以执法目标督查、质量体系审核、基础工作检查、上级评定和同级评价等五项内容为主干的绩效指标体系，将责任要求量化成具体的指标和分值，分解到各部门和各级执法人员，并采取即时考核与定期考核相结合，对各部门和各执法人员的执法绩效进行评价。
　　在实施绩效考核时，考虑到检验检疫执法的覆盖面广，业务量大，涉及到进出口商品检验、动植物检疫、出入境人员及交通工具的卫生检疫等各类执法行为，同时又涉及到不同的专业知识和执法要求，具备不同特点。因此，结合工作实际，以执法风险较高或者不规范执法行为出现频率较高的工作环节为切入点，作为考核的关键指标。考核的内容涉及到了执法主体资格、执法行为权限的合法性、适用执法依据的规范性、执法程序的合法性、执法决定的适当性、执法案卷质量情况等各个方面。
　　三是以外部评议促进执法责任的落实。为了真实全面、客观公正地了解检验检疫执法状况和效果，北京检验检疫局通过多种渠道，包括投诉举报、满意度测评、行风监督、上级及其他部门信息反馈、聘请社会监督员等方式，启动了社会评议，主动接受外部监督，广泛征求社会各界对北京检验检疫局法制环境、各内设部门以及各级执法人员执法工作的评价。对于外部执法监督情况，既将其作为过错追究的重要信息源之一，也将其纳入到绩效考核结果中，使之发挥了促进执法责任落实的作用。
　　在落实执法责任时，将执法过程中的不规范行为按照其严重程度划分为执法过错及执法差错两大类。执法过错是指检验检疫执法人员在行政执法过程中，因故意或重大过失，违法执法、不当执法或不履行法定职责，给国家或者行政相对人的利益造成损害的行为。执法差错是指检验检疫执法人员在行政执法过程中，因一般过失，违反操作规程，情节轻微，未造成危害后果的行为。差错行为多发生于业务繁忙、工作强度大时，工作人员因口误、眼误、手误等技术性原因而产生不规范行为。
　　按照不规范执法行为的类别，采取了不同的标准与程序，予以纠正和处理。对于差错行为，按绩效指标直接量化成分值，并扣除出现问题部门和人员相应的绩效分数；对于过错行为，除量化考核并实施绩效扣分外，还会根据行政执法过错责任追究制度，对过错责任人给予吊销行政执法证件、调离行政执法工作岗位、警告、记过、降级、撤职、开除、移送司法机关等形式的处理。每年年底，各级执法部门通过绩效分数比对，评选先进单位；各级执法人员通过个人年度考核成绩比对，评选先进个人。个人年度考核成绩主要源自绩效分数。对于各级执法部门负责人而言，其个人年度考核成绩有70％来自本部门的执法绩效分数，对一般执法人员，其个人年度考核成绩有50％来自本人的执法绩效分数。
　　4．完善执法人员的教育培训工作。建立一支廉洁、勤政、务实、高效的检验检疫执法队伍，完备的教育培训工作必不可少。北京检验检疫局对执法人员开展了系统的、有针对性的滚动式教育培训。