2018试论立法中省级政府法定职权的设置——推行行政执法责任制引发的

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　　　　【摘要】：在行政立法当中，合理设置各级政府及其所属部门的法定职权，是提高立法质量的起码要求。当前立法中省级政府法定职权的设置存在如下问题：具体行政执法职权设置过多；职权界定不清；缺乏可操作性。立法工作应采取如下措施：避免在立法中赋予省级政府具体行政执法职权；对给省级政府设定的行政处罚权的法律、法规、规章进行清理；对确有必要给省级政府设置具体行政执法职权的，应该采取相应措施，确保可操作性。
　　【关键词】：立法；政府；职权
　　2005年7月，为贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，推进政府依法行政，国务院办公厅制发了关于推行行政执法责任制的若干意见，要求各级行政执法机关认真梳理执法依据，依法界定并层层分解执法职权，明确执法程序、标准和责任。笔者有幸参与了北京市推行行政执法责任制相关工作，发现在现行的法律、法规和规章中，不仅授予了各个具体行政执法部门大量的行政执法职权，且涉及各级政府的法定职权也为数众多。这些法定职权既涉及一级政府，又牵涉到具体的执法部门，在认识和实践中存在诸多分歧，值得研究。以下试从现行法律、法规、规章中涉及北京市政府的法定职权分析入手，对立法中省级政府法定职权的设置作初步探讨：
　　一、一个样本：现行法律体系中北京市政府法定职权设置的基本情况及分析
　　（一）相关概念的界定
　　1．政府。按我国传统政治学的观点，广义的政府是国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合；狭义的政府仅指管理国家行政事务的行政机关，是国家权力机关的执行机关。从组织结构来看，政府是一个中央和地方行政机关的总合。据我国宪法规定，国务院即中央人民政府，是最高国家行政机关；地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。中央人民政府和地方各级人民政府共同构成了我国的政府。各级政府以下一般设公安、司法行政、国防、外交、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等职能机构，分别管理各方面的行政事务。本文中所述政府仅指各级人民政府，不包括政府所属各职能机构。
　　2．法定职权。按照依法行政的要求，政府职权必须由法律、法规和规章赋予。但实际上部分政府职权无法律依据，只有文件依据。本文只重点研究法定职权。
　　（二）目前现行法律体系中北京市政府法定职权设置基本情况及分析
　　1．北京市政府法定职权的统计。通过以“政府”为关键词对现行有效的所有法律、行政法规、部门规章和北京市制定的地方性法规和规章进行初步检索，逐条分析甄别，并反复与相关部门沟通，得出最后的统计结果。对于国家法律、行政法规和部门规章中凡是与“各级人民政府”、“省级人民政府”、“省、自治区、直辖市人民政府”，“县级以上人民政府”或者“各级政府”“省级政府”、“省、自治区、直辖市政府”，“县级以上政府”有关的职权和北京市地方性法规和规章中与“市人民政府”、“县级以上人民政府”、“区县级以上人民政府”、“各级人民政府”或者“市政府”、“县级以上政府”、“区县级以上政府”、“各级政府”有关的职权都纳入统计范围；凡法律、法规和规章中与“有关人民政府”、“相关人民政府”或“有关政府”、“相关政府”有关的职权，则区分不同情况，决定是否纳入统计范围；凡政府对某一方面工作的组织领导职权不纳入统计范围。
　　2．北京市政府法定职权依据情况及分析。据统计，至2006年底，现行法律、法规、规章中涉及北京市政府法定职权的共214部。其中，法律30部，约占总量的14%；行政法规65部，约占30.4%；部门规章4部，约占1.9%；地方性法规45部，约占21%；地方政府规章70部，约占32.7%；法律、行政法规和部门规章合占46.3%，地方性法规和规章合占53.7%；法律和地方性法规合占35%，行政法规、部门规章和政府规章合占65%.以上数据说明：几类依据中地方政府规章所占比重最大，部门规章比重最小；包括法律、行政法规和规章在内的国家立法比包括地方性法规和政府规章在内的地方立法比重略低，相差7.4%；包括法律和地方性法规在内的人大系统立法比包括行政法规、部门规章和地方规章在内的行政系统立法所占比重小得多，二者相差30%.不难看出，相对于国家立法和人大系统立法而言，地方立法和行政系统立法更倾向于给政府设置职权。