2018论行政诉讼中公民死亡后的原告资格转移问题

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　　　　关键词:行政诉讼原告/资格转移/原始原告/承继原告
　　内容提要:行政诉讼原告资格转移制度所保护的是原始原告的合法权利和与原始原告有直接利害关系的承继原告的合法权利。承继原告资格的取得，应基于其所享有的身份权、名誉权、继承权、受遗赠权、公法债权、私法债权及其他合法实体权利，由此承继原告不应受现行法律规定的近亲属范围的限定。承继原告的范围应包括原始原告的近亲属和近亲属之外的遗赠抚养人、公法债权人、私法债权人、受遗赠人、原始原告生前所在的单位或基层组织以及其他利害关系人。
　　《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第24条第2、3款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第11条进而明确了原告公民死亡后有权提起诉讼的近亲属的范围，包括：“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。”现行立法将有权提起行政诉讼的公民死亡后，有权承继其权利而起诉的原告主体仅仅限定为是该死亡公民的近亲属，这将产生对与死亡公民有直接利害关系但又不是近亲属的其他法律主体不公平的问题，形成对他们的利益保护不足的漏洞。本文试就此问题提出见解，以期能完善行政诉讼原告资格转移的制度，弥补现行法律规定的不足。
　　一、行政诉讼原告资格转移制度设立的目的
　　《行政诉讼法》第24条第2款的规定明确了作为原告的公民死亡后其原告资格承继问题。由此，行政诉讼原告要划分为两大类来加以分析，即“原始原告”和“承继原告”（注：这一分类法为刘巍在《行政诉讼原告资格转移与承受问题探析》（《法学研究》2001年第1期）中所创设，本文赞同并运用这种分类来进行阐述。）。原始原告是指认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而享有原告资格、但却死亡或终止的公民、法人或者其他组织；承继原告是指因原始原告的死亡或终止而承受其原告资格，可以自己的名义提起诉讼的公民、法人或者其他组织。其中原始原告为死亡公民的，是公民原始原告，原始原告为终止了的法人或其他组织的，是组织原始原告。本文主要研究公民原始原告的资格转移问题，以下所称原始原告，在范围上专指公民原始原告。
　　在行政诉讼中之所以有原告资格转移的规定，较一致的观点是：为了监督行政机关及其工作人员依法行使行政职权，确保原告死亡后，违法的具体行政行为也能得到纠正。但在原告资格转移制度到底保护谁的合法权利的问题上，观点不甚一致。这主要体现为以下三个方面：
　　一是认为保护受具体行政行为侵害的原始原告的合法权益。如有学者就提出：“我国行政诉讼法的宗旨是保护公民、法人及其他组织的合法权益不受具体行政行为的侵犯。行政诉讼原告资格转移制度也不例外。在各个具体的行政诉讼中，主要保护的是被诉具体行政行为所侵犯的合法权益，也即原始原告的合法权益，而承继原告自身固有的权益并未受到被诉具体行政行为的侵犯。”“从行政诉讼的起始来看，是保护原始原告的权益，正是由于原始原告认为行政机关的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，才向法院提起行政诉讼。没有具体行政行为侵犯公民的合法权益这一法律事实，就没有行政诉讼原告资格的产生，更没有原告资格的转移与承受。这似乎也是法律让行政诉讼原告资格延续的一个原因。”[1]
　　二是认为保护承继原告的合法权利。我国法律规定死亡公民的近亲属享有原告资格，实质上是保护该公民的近亲属的权益。如行政机关对公民财产作出没收、罚款等处罚，就有可能影响该公民近亲属的财产继承权或生活来源等。如果具有原告资格的公民死亡后，不许其近亲属提起行政诉讼，其近亲属的合法权益就可能因受到具体行政行为的侵害而得不到司法保护。[2](P182)另外，在我国民法中，公民的民事权利能力始于出生，终于死亡。民事权利能力是民事主体依法享有民事权利和承担民事义务的资格。所以公民死亡后不能享有民事权利，这在民法上是一个定论。同样，在我国行政法中，随着公民的死亡，他们也不再享有行政法上的权利。因此，行政诉讼法之所以规定原告资格的转移，主要还是为了保护承受原告资格一方的权利。
　　三是认为既保护原始原告可转让的权利（对承继原告而言就是承受的权利），也保护违法具体行政行为所波及和影响到的承继原告的利益，以及承继原告的诉讼权利。[3]这涉及到保护两者合法权利的问题，主要是从原始原告与承继原告利益转换的角度认识的。
　　我们认为，行政诉讼原告资格转移制度的设立实际上保护的是综合权利，既保护原始原告的合法权利，也保护承继原告的合法权利，单独保护任何一方都是不全面的。法律制度的设立归根结底，都是为了保护合法权利。就行政诉讼法而言，行政诉讼法的立法宗旨是为了保护受具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织的合法权利，为侵害的权利提供救济。那么在行政诉讼原告资格转移制度中，正是因为原始原告和承继原告都享有合法权利，并且都存在该合法权利受具体行政行为侵害的法律事实，所以法律规定该项制度以切实保障二者的合法权利，避免出现合法权利得不到法律救济的情况。以下分别论述：
　　（一）保护原始原告的合法权利。原始原告生前存在行政机关侵犯其合法权利事实的，原始原告死后该合法权利并未消失，而是转化为死者的身后权利，行政机关的违法具体行政行为的侵权结果仍然存在。所以，仍然可就该权利提起诉讼。但是，死者享有权利的观点与传统的民法理论相违背。在我国民法中，公民的民事权利能力始于出生，终于死亡。民事权利能力是民事主体依法享有民事权利和承担民事义务的资格，公民死亡后不能享有民事权利。同样，在我国行政法中，随着公民的死亡，他们也不再享有行政法上的权利。依此理论，保护原始原告的合法权利的观点就不甚准确。但是，任何一种理论的提出都是来源于实践的，随着实践的发展，理论也不可能一成不变。民法的“民事权利能力始于出生终于死亡”的观点已经不适应现实情况了。在实践中，人死后的某些权利是应受到尊重和保护的，这在很多国家的立法上都已得到体现。如《捷克民法典》第15条规定：“公民死亡后，请求保护他的人身权利属于配偶和子女。没有配偶和子女的，属于父母。”《匈牙利民法典》第86条规定：“死者名誉受到侵犯时，可由死者的亲属和死者遗嘱受益人提起诉讼。”我国最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第5项规定：“死者名誉受到损害的，其近亲属有权向人民法院起诉。”[4]这些立法例实际上已经突破了传统的民法理论，是基于需要所作出的规定。死者应享有合法权利，有学者称其为身后权。对身后权进行法律保护，有利于教育后人，体现了人道主义精神和民众的良知善行。规定身后权是社会文明进步的一个尺度，并有效防止了侵害死者权利的违法具体行政行为存在，为其进行救济提供法律基础。身后权既包括死者生前延续而来的权利，也包括了死者在死亡以后才享有的权利。包括身后名誉权、身后荣誉权等。[5]行政机关在原始原告生前无论侵害了何种合法权利，其死后该合法权利都会转化为身后权的一种而依然存在。因此依据权利被侵害的事实就可以提起行政诉讼给予原始原告保护。但原始原告已死亡，这决定了他本身不能提起诉讼，而必须借助一定的利害关系人，通过赋予该利害关系人程序意义的诉权来保护死者，也就是原始原告的身后权。因此，行政诉讼法设定了原告资格转移制度，其目的之一就是通过利害关系人的起诉来保护原始原告的合法权利。
　　（二）保护承继原告的合法权利。承继原告被具体行政行为侵害的合法权利实际包括两部分：第一，违法具体行政行为在侵害原始原告合法权利的同时，牵连侵害了承继原告的合法权利。违法具体行政行为虽然只针对原始原告作出，但同时也会牵连侵害了承继原告的合法权益，这主要是指承继原告基于与原始原告之间的特定关系（如夫妻、其他共同生活的家庭成员等）而应具有的名誉权、身份权等。当行政机关的违法具体行政行为侵犯了承继原告的此类权利时，本应通过原始原告的起诉，原始原告在主张保护自己权益的同时就一并保护了承继原告的这类权利，但由于原始原告已死亡，导致保护承继原告合法权利的起诉主体已丧失，承继原告就必须自己提起诉讼才能有效保护这类权益。因此承继原告获得了原告资格，成为行政诉讼的真正原告，承继原告的原告资格取得是基于原始原告的死亡。
　　第二，原始原告死亡后，承继原告可因其死亡获得的利益。如果违法具体行政行为的实施可能使承继原告的利益减少或灭失，那么承继原告基于追回自身利益的要求就应获得原告资格，向行政机关提起诉讼以保护自己的利益。原始原告死亡后，承继原告依法可享有的利益包括：1.原始原告可转让给承继原告的财产权利，如承继原告继承原始原告被行政机关因罚没错误而退还的财产，继承原始原告通过行政赔偿而获得的金钱；2.承继原告应当从原始原告处享有的债权利益等。如承继原告从原始原告被行政机关因罚没错误而退还的财产中清偿应有的债权。可见行政诉讼的原告资格转移制度，也能保护承继原告的合法权利。
　　综上，行政诉讼原告资格转移制度的设立，既可以维护原始原告的合法权利，也可以维护承继原告的合法权利。同时，还起到了监督行政机关及其工作人员依法行使职权的作用，使得原始原告死亡后，不因其死亡而未能纠正违法行政行为。
　　二、行政诉讼原告资格转移制度所保护的具体权利
　　行政诉讼原告资格转移制度是为了保护原始原告的合法权利和承继原告的合法权利，但这些合法权利只是一种概括，它还可以分解为各个具体的权利。
　　对于原始原告来讲，主要是保护其身后权，具体而言包括身后姓名权、身后肖像权、身后名誉权、身后荣誉权、身后亲权、身后著作权、身后专利权、身后发现权、身后财产权、身后债权、尸首权、冤屈甄平权等。
　　对于承继原告来讲，对所保护的权利也可以分为一系列具体类型，而且这些具体类型的确定，能决定承继原告可以是谁。因为每一具体的合法权利的存在，就是该权利享有者成为承继原告的先决条件。因此，在此要加以具体分析，以有助于确定承继原告的范围，为行政诉讼原告资格转移制度的设计莫定基础。
　　我们认为，承继原告所受到保护的权利，应当是因与原始原告的直接利害关系而应获得的权利。直接的利害关系是指承继原告和原始原告之间存在必然的而非偶然的因果关系。也就是说，原始原告的合法权利被行政机关具体行政行为侵害后，由于原始原告死亡，其合法权益得不到救济的法律事实将直接导致承继原告的固有利益或预期利益的受侵害或丧失。这种利益的侵害或丧失完全是由于原始原告的合法权益被行政机关侵害导致的，而不能归咎于其他的原因。并且这种原因是符合事物发展的规律的，是必然的，而不是某种偶然因素的作用，或仅仅在特定情况下才得以发生。那么行政诉讼法必然要赋予利害关系人原告资格，以满足他们救济自身权利的要求，更大限度的保障受具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益。具体讲，行政诉讼原告资格转移制度所保护的承继原告的具体合法权利，包括身份权、名誉权、继承权、受遗赠权、公法债权、私法债权以及其他合法权利。以下分述：
　　第一，保护承继原告的身份权。身份权是指民事主体基于特定的身份关系所产生的，为维护民事主体的特定身份利益所享有的人身权。[6]身份权的概念，学者的观点不一，这里只需明确这种权利是因一定的身份关系而享有的权利和义务即可。在原告资格转移制度中，要保护的是身份权中的配偶权、亲权和亲属权，即合法配偶之间，父母对未成年子女，父母对成年子女，祖父母与孙子女，外祖父母与外孙子女以及兄弟姐妹之间及其他亲属之间所享有的权利和义务。这三种权利是在亲属之间，基于婚姻、血缘和收养而产生的人与人之间的权利关系。中国是一个家族、家庭观念极强的国家。从伦理道德的角度来讲，亲属之间有着广泛的基于亲情而产生的相互尊重、照顾和荣辱与共的观念；从法律的角度来说，法律有必要将一些存在于亲属之间的好的习惯规定下来，以维护婚姻家庭关系的稳定。一方死亡以后，其他亲属方基于身份对死者的亲情依然存在，也就是说，作为身份权的基础仍然存在。那么享有身份权的亲属因为感情的，或者说精神上的需要，仍然有权完成死者生前未完的事项，确定死者应得的法律地位。亲属基于身份权而享有承继原告资格的法律事由，包括以下几种：一是原始原告的政治权利，例如著作出版权被行政机关违法剥夺；二是原始原告本应依法获得的资格而行政机关拒不确认或不予答复；三是原始原告的荣誉权遭受违法具体行政行为的侵害等等。承继原告提起诉讼看来是为原始原告应得的权能或利益讨个说法，承继原告本人在诉讼中也得不到任何物质利益，但承继原告可以获得精神上的抚慰，实现自己的亲情利益即身份权。因此，当原始原告受到此类具体行政行为侵害后，承继原告有权基于身份权获得承继原告资格。
　　第二，保护承继原告的名誉权。承继原告的名誉权往往是由于违法具体行政行为侵犯了死者的名誉引起的。从某种意义上讲，名誉是具有亲属关系的人能共同享有的。名誉是社会对主体的综合性评价，家庭某个成员的名誉可能对整个家庭的名誉构成影响，所以损害死者名誉，也就同时损害了死者生存亲属的名誉。[7]那么，违法具体行政行为在侵害死者的同时，会给死者生存亲属带来精神上的痛苦和压力，并且会因死者的名誉得不到恢复而持续存在，这种精神上的伤害主要是源于亲属间的亲缘关系和特殊感情。近亲属基于名誉权而享有原告资格的法律事由，包括以下几种：一是行政机关错误认定原始原告有违法行为，甚至作出行政处罚、行政强制措施的等等。这时，行政机关在侵犯原始原告合法权利、给原始原告名誉造成一定的损害的同时，也侵犯了承继原告的名誉权。因此，当原始原告受到此类具体行政行为侵害后，承继原告有权基于名誉权获得原告资格，提起行政诉讼。
　　第三，保护承继原告的继承权和受遗赠权。原始原告死亡后，其财产要根据《中华人民共和国继承法》（以下简称《继承法》）的规定，由继承人继承，或由受遗赠人获得遗赠，有遗赠抚养协议的，遗赠抚养人也有获得遗赠的权利。如果原始原告受行政机关的侵害造成财产损失，那么将直接导致承继原告所要继承或受遗赠的财产的缺失。承继原告通过行政诉讼可能依法获得的财产，包括两个部分：一是原始原告合法的固有财产。如行政机关违法没收原始原告的财产，行政机关对原始原告违法罚款，行政机关违法采取强制措施对原始原告的财产查封、扣押、冻结等。二是原始原告的除财产权以外的其他合法权利遭受侵害后可通过行政赔偿而获得的财产。如我国现行《国家赔偿法》规定，公民的人身权受到行政机关违法侵害后可依法获得赔偿。那么行政诉讼法要赋予继承人、受遗赠人、遗赠抚养人在这两种情况下的承继原告资格，以充分保护继承权、受遗赠权的实现。
　　第四，保护承继原告的公法债权。公法债权是指原始原告生前应当缴纳但仍没有缴纳的税款等而使国家税务机关等依法享有的债权。税款由于它本身具有的公益性，且是原始原告生前应缴纳的，它不能因原始原告的死亡而灭失，如果原始原告留有遗产的，应从遗产中支付。所以，原始原告生前尚欠一定的公法债务的，如果原始原告遭受行政机关违法侵害后导致财产损失，那么就可能使税务机关等公法债权人不能实现公法债权。因此法律也应赋予税务征收机关等公法债权人承继原告的资格，以使其通过行政诉讼获得还未缴纳的税款等公法债务。
　　第五，保护私法债权。私法债权是指基于私法而产生的平等主体之间的债权。从形式上看，可以包括因合同之债、侵权行为、无因管理、不当得利等所应承担的债务。原始原告具有一定的私法债务，如果原始原告遭受行政机关侵害后导致财产损失，那么就可能使私法债权人不能实现其债权。因此法律也应赋予私法债权人承继原告资格，以使其通过行政诉讼获得还未清偿的私法债务。
　　最后，保护其他合法权利。随着社会经济、政治的发展和体制的变革，社会关系日益复杂，与原始原告有直接利害关系的法律主体的类型也将日渐丰富。基于行政诉讼法最大限度的保障受具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织合法权益的立法宗旨，法律应以概括地形式将可能出现的情况加以规定，弥补列举式规定的不足。
　　三、现行行政诉讼原告资格制度的不足
　　我国现行行政诉讼法规定有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。这一规定的作用在于：其一，通过近亲属提起的诉讼来保护死者的利益，也就是原始原告的合法权利；其二，保护近亲属因与死者的关系而应享有的名誉权、继承权等合法权益。从表面上看，原告资格转移制度的规定相当明确，但实践中却存在着很大的不足。它既没有有效保护原始原告的合法权利，也没有充分保护广大承继原告的合法权利。
　　（一）就原始原告而言，原始原告合法权益的保护是通过承继原告的诉讼来完成的，如果承继原告缺位，原始原告的合法权利就无法得到保护。具体而言，当原始原告的某种合法权利遭受具体行政行为的侵害，而原始原告又没有近亲属，那么按现行法律规定就产生了承继原告缺位并无人起诉的问题，因而原始原告的合法权利就得不到司法保障。原始原告的合法权利有些是财产权利，在没有继承人、受遗赠人或遗赠抚养人时，最终是要归属于国家或集体的，在这种情况下原始原告的财产权利已没有实际意义，因而可以不讨论承继原告及其诉讼问题。但原始原告还有部分合法权利不是财产权利，也不能通过某种方式转化为财产权利，如原始原告的荣誉权、名誉权等，这些非财产性的合法权利不可能归属于国家或集体，而且它对于原始原告来讲死亡后仍具有重大价值。这就需要通过承继原告的诉讼来保护了，如果原始原告死亡后又没有近亲属，那么这些权益按现行行政诉讼法的规定是得不到司法救济的。因此，应弥补近亲属范围内承继原告的缺位。
　　（二）就承继原告而言，现行法律对承继原告范围的规定明显过窄，不能有效保护非近亲属但与原始原告有直接利害关系的法律主体的合法权利。例如，当原始原告合法的财产受到行政机关的非法没收而受到侵害时，原始原告没有近亲属但有私法债权人，如果原始原告受到行政机关非法没收的财产能通过行政诉讼得以返还，则能使原始原告的私法债权人从返还财产中有效实现其应有的债权。但现行法律规定承继原告只能是近亲属，既然原始原告没有近亲属便就没有承继原告来起诉了，这无法通过行政诉讼来保护原始原告原有的财产权利，继而使得原始原告的私法债权人应有的债权得不到保护。因此，这也应弥补近亲属范围内承继原告的缺位。
　　四、行政诉讼承继原告顺序的制度设计
　　行政诉讼原告资格转移制度要保护原始原告的合法权利以及与原始原告有直接利害关系的承继原告的合法权利，因而需要将这些利害关系人以一定的层次，按照一定的顺序进行排列，以确定存在多个利害关系人时由谁作承继原告的问题。我国的行政诉讼法仅规定了近亲属的承继原告资格，而且在近亲属范围内的各个利害关系人也没有进行排序，这就有必要对行政诉讼原告资格转移制度进行重构，按照公平合理原则，依利害关系的大小，利害关系人所得利益的先后以及所尽义务的程度等，确定一定的序列，并在不同序列中确定一定的顺序。
　　（一）非财产性权利的利害关系人的承继原告顺序
　　先将非财产性权利的利害关系人与财产性权利的利害关系人分列开来，是因为非财产性权利仅限于身份权、名誉权等，这部分利害关系人因死者受行政机关侵害进而使自己的身份权、名誉权等受侵害，因而有理由起诉成为承继原告，这样的人只能是原始原告的近亲属，其他利害关系人不可能成为承继原告。基于此，他们已在现行行政诉讼法规定的保护范围之内。最高人民法院的《解释》规定了可以成为承继原告的近亲属的范围，与以前的司法解释相比，只是增加了“其他具有抚养、赡养关系的亲属”，范围扩大了一些。