2018美国行政法上的实质性证据标准

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　　　　【正文】
　　导言
　　法院审理案件事实，仅仅是为了查明事实真相吗？曾经有一个时期，对绝对真实性的追求占据了中国诉讼法学界的主流。[1]随着司法改革的推进，学界普遍认识到“客观事实”与“法律事实”的差异，从观念上摒弃了对绝对真实的追寻，在操作上肯定司法判决依照法定程序和证据规则去认定事实。[2]我曾经在一篇文章里论证，法院对事实问题的认定，也可能包含价值的判断。[3]在本文中，我想进一步提出，对事实问题的司法审查涉及到不同部门之间的关系。因此，它不仅仅是一个事实问题，也不仅仅是一个价值判断问题，它还是一个权力分配的问题；法院审查行政事实时，应当意识到自己在权力结构中的限度。
　　民事和刑事诉讼法学者讨论的注意力主要放在证据的来源、形式和递交等问题上，较少涉及不同法律部门之间在事实认定上的权力关系。在讨论行政诉讼事实问题审查强度时，这个问题才被凸显出来。
　　中国自从行政诉讼制度建立之初到现在，法院对行政机关所认定的事实进行频繁、深入而几乎没有穷尽的审查。根据对《人民法院案例选》的统计，在法院撤销行政行为的判决中，有一半援用了“主要证据不足”这一理由，其中在五分之一强的撤销判决中法院以此作为唯一理由。[4]在强调“以事实为根据”的观念和追寻“客观事实”的目标下，法院对行政机关所认定事实进行全面、深入审查[5]，几乎没有限制和节制。一个官司从基层法院打到最高法院，事实问题可能仍然纠缠不解，而最高法院似乎也乐于对事实问题作出再次认定。[6]一位德国的比较法学者指出，中国法院对事实问题的审查非常宽泛，以至有“重复行政程序”的功能。[7]虽然中国法院在具体案件中对待事实问题的态度缺乏统一标准，但上述判断还是大体反映了行政诉讼的基本状况。
　　在理论界，多位学者在区分事实问题和法律问题的基础上，主张法院在事实问题的判断上应当采取“弱式审查”，对于行政机关的事实认定给予一定的尊重。[8]朱新力教授分析了事实问题所包含的多样形态，认为对事实问题的审查实质上是个（合法性基础上的）合理性问题，法院切忌以自己认为正确的事实结论代替行政主体的事实结论。[9]一些学者进而提出，针对案件具体情况，法院应当分别确立规则审查、合理审查和严格审查标准。[10]但也有学者对此颇感犹豫。杨伟东教授认为，从法制发展趋势来看，中国确应将行政决定中的法律问题与事实问题进行区分，但从行政法制度现状来看，目前并不具备英美国家区别法律问题与事实问题、降低对事实问题审查标准的条件。[11]
　　在前述讨论中，多位学者提到并主张借鉴美国的实质性证据标准（substantialevidence）。但目前为止，还没有见到对该标准深入的介绍。为了弥补这一缺憾，下面将以美国司法审查历程中的一个经典案例——环球照相公司案件——为例，结合事实问题审查的制度背景，展示美国法上实质性证据标准。选择个案讨论的方式，是考虑到对事实问题的审查标准是个操作性很强的课题，放在具体的案件中展开讨论要比抽象的谈论更容易让人领会。
　　在理论和实践上，美国法院对行政行为事实问题的审查标准有好多个，包括重新审查标准（trialdenovo）、独立判断标准（independentjudgment）、明显错误标准（clearlyerroneous）、实质性证据标准等等。[12]随着《联邦行政程序法》的规定，制定法层面上的审查标准统一为三个，即法院重新审查标准、实质性证据标准和“恣意、反复和滥用自由裁量”标准。[13]在这些标准中，适用范围最广泛、运用最频繁的当属实质性证据标准。实质性证据标准也涉及证据的可接受性问题，特别是传闻证据的可接受性问题[14]；但更多的时候，它涉及对相互缠绕和冲突的各种证据（包括言词证据）的证明力评估问题。下面讨论的环球照相公司案是一起劳动争议行政裁决引起的案件，涉及的就是实质性证据标准下的事实评估问题。
　　一环球照相公司案件基本案情
　　环球照相公司案件起因于环球照相公司开除一名员工查曼（Chairman），法院审查的是全国劳工关系委员会（NLRB）对相关争议的裁决。案情的焦点是，委员会裁定公司解雇查曼出于报复，是否有实质性证据的支持。在这一点上，委员会内部的审查官（examiner）和委员会的意见不一样，联邦上诉法院和最高法院的态度也不一样。面对各种证据的缠绕，联邦最高法院厘清了实质性证据的含义，并由此确立了此后半个多世纪实质性证据审查的操作基准。
　　查曼是公司维修部的助理工程师，职责是监督维修部的员工。他于1944年1月24日被公司解雇。他指控公司解雇他是因为他在全国劳工关系委员会先前的一个听证会上，做了与公司管理层意见不一的证词。在罗斯福新政期间制定的《全国劳动关系法》（即《瓦格纳法》）允许员工与公司开展集体谈判，而在法律实施过程中，谁能够代表员工谈判的问题经常出现纷争（公司总是希望形成对自己有利的安排）。在那个听证会上，查曼表示支持维修部员工成为一个独立的谈判组织。公司对此反对，而且公司多位管理者做了相应的证词，其中包括副总裁夏皮罗，以及后面还会提到的总工程师肯德（Kende）和制造车间工程师包利策（Politzer）。查曼认为，公司解雇他是因为他的作证没有顺从公司意见。在行政裁决过程中，查曼案件的审查官听了各方证言，不认为公司解雇查曼的动机是报复他的那次作证。按照法律，审查官的意见只是初步意见，最终裁决应当由委员会作出。委员会的多数成员在阅读听证记录后，得出相反的结论，并于1948年8月裁定公司应当恢复查曼的职位，并补发他被解雇期间的工资。
　　该案有关的证据是这样的：
　　1943年11月30日，查曼在听证会上做了与公司领导层意见不一的证词，总工程师肯德当面指责查曼“做伪证”。随后，肯德作证说，“查曼所说的话要么是他对公司内部组织情况完全无知，要么是故意撒谎，而且不止在一件事情上撒谎，整个下午在撒谎”：“查曼是否适合担任监督工作存在很大疑问”。另据查曼说，两位公司职员（其中包括包利策）事先曾经告诫他，如果他为维修部员工说话，公司将会给他小鞋穿。事后，大约12月初，肯德曾经对公司的人事部经理魏因（Weintraub）说，他认为查曼是个共产主义分子。当包利策告诉肯德那个说法不对，肯德仍要他对查曼这个人留点神。审查官确信，查曼在听证会上作证后，肯德对他持有敌意。不管事实如何，在那个阶段，肯德并没有下手解雇他。
　　事情真正爆发是在12月底，查曼和人事部经理魏因为惩戒工人的事吵起来。事后，查曼声称，魏因说一个工人盗窃，要他把那个工人给解雇了；魏因则声称，他只是要查曼命令该工人工作。不管真相如何，两人当时吵得很凶：查曼说魏因酗酒，魏因叫来工厂保安要把查曼赶出门外。据包利策说，两天后，魏因看见包利策，要包利策把查曼给解雇了。包利策回答说，查曼已经准备辞职。到了次年1月24日，当魏因获知查曼仍在工厂上班，他找包利策质问。包利策告诉他，查曼改主意了，不准备辞职。魏因坚持认为查曼必须离开，但包利策不想解雇他。两人一起来找肯德。魏因重申必须让查曼离开，理由是查曼称他酗酒，损害了他的权威。肯德同意了魏因，包利策于是写信通知查曼他被解雇。另据查曼说，他与魏因吵架10天后，包利策曾经找他，希望他辞职，但查曼拒绝了。但是，没有任何证据表明，在这段时间（包括这次三个人讨论查曼去留的过程中），有人提到查曼上次在全国劳工关系委员会作证的事。
　　查曼案件的审查官认为，根据现有证据，不足以认定查曼的那次作证是公司解雇他的直接原因。委员会做出了完全相反的判断。他们甚至根据查曼的陈述，认为在查曼作证之后，肯德和魏因已经联手准备把他解雇；魏因1月24日到肯德面前告状，不过是掩盖他们的真实动机而已。这一点能否确认是本案的关键。
　　联邦上诉法院以汉德（Hand）为首的多数派法官支持了全国劳工关系委员会的裁决。他综合各方证据，分析了该案事实的几种可能性：一种是象委员会所认定的那样，肯德和魏因事先商量，搞掉查曼；另一种可能是，肯德与魏因没有事先商量，但他本来就想搞掉查曼，查曼与魏因吵架的事正好给了他一个借口。汉德法官说，如果让他来做判断的话，他觉得第一种可能性不是很大，肯德和魏因不像是瞒着包利策演双簧。但是，汉德法官认为，也不是没有一个通情达理的人会认为查曼那次作证是他被解雇的原因之一，因此委员会的认定仍在合理范围之内。既然如此，法院就不能推翻委员会的裁决。[15]联邦最高法院推翻了上诉法院的判决，指令其重审。[16]上诉法院经过重审，最终撤销了——严格地说是“不予执行”——全国劳工关系委员会的裁决。[17]
　　二实质性证据的检讨：法院与委员会
　　本案的核心是全国劳工关系委员会的事实认定能否得到实质性证据的支持。有两部法律与该案的事实审查标准有关。1946年的《联邦行政程序法》规定了实质性证据标准。另一部更密切相关的法律是1947年《劳动管理关系法》（又称《塔夫脱－哈特莱法》）。它规定：“如果全面考虑案件记录，全国劳工关系委员会对事实的认定有实质性证据的支持，他的认定就应当采信。”[18]上述条款是对1935年《瓦格纳法》中“如果有证据支持”这一措辞的修改。
　　联邦上诉法院和联邦最高法院在判决中都检讨了该案涉及的实质性证据标准。在汉德法官代表多数派撰写的判决书中，他认为，立法使用“如果全面考虑案件记录……有实质性证据支持”来替代“如果有证据支持”的语言，表明国会反对那种只要有证据支持就一概维持的做法；但它只是澄清了事实审查的标准，而不是改变事实审查的标准。显然，汉德法官对实质性证据标准的理解仍然是很低的。在他看来，委员会在事实认定上相当于一个陪审团，非有明显错误上诉法院不予干涉。当案件到了联邦最高法院，后者对实质性证据标准做了更加严格的解释。在判决书中，弗兰克福特大法官（Frankfurter）详细地梳理了立法史，并阐述了国会的立法意图。
　　在叙述弗兰克福特的思路前，我们可以补充一点背景。在20世纪30年代以前，美国政府和法院对工会运动长期抱敌视态度，直到罗斯福新政期间，1935年的《瓦格纳法》采取了新的政策。该法设立了全国劳工关系委员会裁决有关的劳动争议，该委员会由一些对劳工组织充满同情的人组成。[19]为了限制司法审查的权力，该法规定，“全国劳工关系委员会对事实的认定，如果有证据支持，就应当予以采信”。在此形势下，法院对委员会的裁决表现出相当的顺从。
　　弗兰克福特认为，公允地讲，联邦最高法院在实践中并没有完全拘泥于字面含义，只要发现有一丁点证据支持就维持委员会的裁决。相反，最高法院把这里的“证据”解释为“实质性证据”[20]；认为委员会对事实的认定，应当是一个通情达理的人能够接受[21]；法院审查委员会对事实的认定，应当象对待一个陪审团的裁决，如果发现有明显错误（而不是仅仅有疑点），也可以推翻。[22]但总的来说，法院对事实问题的审查标准是很低的。[23]而且，在司法实践中，法院倾向于孤立地看待案件证据。有时法院搜寻全案材料寻找对委员会有利的证据，只要发现有证据支持委员会的结论，就维持委员会的结论。[24]
　　法院的消极态度引发了强烈的批评，有人指责法院随便使用传闻和意见，以情绪性的想象代替对事实的证明，有人批评法院推卸职责。虽然这些批评未必都有根据，但主张改革的舆论环境已经不容忽视。在此情况下，检察总长任命了以DeanAcheson为首的一个委员会对联邦政府的行政过程进行调研。1941年，该委员会提出了最终报告。报告指出，对司法审查标准的不满很大程度上来自对行政机关事实认定过程的不满。但是，报告不主张取消“实质性证据”的标准，因为它可能会导致不必要的混乱，或者导致法院对证据进行全面审查。报告认为当前主要问题是有关实质性证据的主流见解偏狭，只考虑能够支持行政裁决的证据，而忽视了相反证据的存在。他们的建议是，确定几条普遍适用的司法审查准则。其中之一就是，法院应当在“全面考虑案件记录”的基础上，审查行政机关对事实的认定是否有实质性证据的支持。“全面考虑案件记录”这一术语就是在这份报告中第一次出现。
　　这种行政改革的意识也反映在《联邦行政程序法》和《塔夫脱－哈特莱法》的制定过程。1946年《联邦行政程序法》对事实问题的司法审查标准虽然在法律条文中没有明确的意见（只规定实质性证据标准），但立法过程仍然透露了一种倾向。法案的提出者一方面表示肯定盛行的实质性证据标准，另一方面明确反对法院以自己的观点代替行政机关的观点。国会两院的委员会报告也都提到行政机关在实践中依赖“怀疑、猜测、附会和完全不可信的证据”，并暗示法院应当在行使独立判断时全面考虑案件记录，适用更加严格的审查标准。1947年制定《塔夫脱－哈特莱法》的过程，同样显示了对行政机关过于偏狭地理解实质性证据标准的不满。参议院的委员会报告称，法案最终还是决定沿用《联邦行政程序法》规定的实质性证据标准；但是，“为了澄清该法中可能存在的疑问”，该委员会加入了“全面考虑案件记录”的表述。
　　在考察立法史后，弗兰克福特大法官认为，国会的立法过程表达了一种情绪。也就是说，法院应当考虑是否有相反的证据或者从证据中可能推导出相反的结论，而不能光看委员会的裁决是否有证据支持。这不是否定法院在该特定领域中对委员会的专业性质应当尊重，更不是要求法院对委员会认定的事实进行重新审理；它要求，一旦法院经过对案件记录的全面考虑（包括相反证据），认为委员会认定的事实缺乏实质性证据的支持，法院有权撤销委员会的裁决。国会的情绪不但体现在辩论中，最终也落实到立法里。尽管这些规定只提供了宽泛的基准而不是严格的规则，它们的具体应用尚需精细的分析，但对国会的意图法院必须尊重。虽然现有立法作为对适用更加严格、更加统一审查标准的改革主张的回应，与原有实践的差异有些微妙，但法院不应忽视这些变化。与过去某些法院的实践相比，法院现在必须承担起更大的责任，来保障劳工关系委员会裁决的合理性和公正性。法院应当不负众望，让人们相信他们没有放弃传统的审查职能。委员会的裁决需要尊重；但是，如果上诉法院认为它对证人证言可信度的评估或者判断无法得到案件记录的支持，就应当撤销其裁决。
　　三“全面考虑案件记录”：委员会与审查官
　　前面对实质性证据标准的讨论涉及一个问题，即全国劳工关系委员会在做决定时，应当在多大程度上尊重它的审查官对事实的认定？当时，美国行政裁决过程中审查官是委员会的雇员，他的地位有点类似于中国行政过程中的“承办人”或者一些法律规定的听证主持人。[25]虽然他比我们的“承办人”独立性要强，比中国现有法律中的听证主持人地位要明确，但这个问题与中国的司法审查具有一定可比性。
　　在我们讨论的主题下，上述问题的意义是，“全面考虑案件记录”是指审查委员会做决定时的考虑因素，还是可以把审查范围扩大到审查官认定的事实？如果委员会做决定时无需考虑审查官的意见，那么，法院就不必审查审查官的意见。相反，如果委员会在做决定时必须考虑审查官的意见，那么，审查官的报告也就成为法院应当审查的案件记录。对这个问题不同的回答可能会影响案件的处理结果。正如最高法院判决书所指出的，如果不考虑审查官的报告，光看委员会对事实的认定，它在该案中的裁决可以认为有实质性证据的支持；如果考虑审查官的报告，结果则另当别论。而在这个问题上，最高法院与上诉法院的态度也不尽一致。
　　上诉法院多数派法官认为，委员会要么受审查官观点的拘束，要么完全自己独立判断，没有中间路线可走。他们的观点是，委员会对事实认定享有完全的判断权，不受审查官对事实认定的拘束。虽然委员会对审查官的意见完全不考虑肯定是不对的，但也不是不可以推翻；委员会推翻审查官对事实的认定，做出相反判断，不能作为法院撤销委员会裁决的一个理由。[26]
　　最高法院认为，在委员会对待审查官意见这一点上并不存在非此即彼的两难选择，法院完全可以也应当采取一个中间路线。也就是说，审查官对事实的认定对委员会来说不是终局的，但委员会在认定事实时应当给予它们充分的考虑。这样一个中间路线确实给司法审查增加了更加复杂和微妙的考量，但它是必须的。
　　一方面，最高法院认为，应当尊重委员会对事实的认定权力。最高法院注意到，《塔夫脱－哈特莱法》规定，“如果委员会根据优势证据认为被控的人在劳工管理中实施了不公行为，那么，委员会可以认定该事实”。[27]根据《联邦行政程序法》的规定，委员会在审查审查官的初步决定时，“享有做出初步决定所能有的一切权力”。[28]这些规定显示，委员会并非只有在审查官的事实认定有明显错误时才可以推翻该事实认定。
　　另一方面，最高法院强调，委员会对事实的认定应当有所限制。审查官主持听证，耳闻目睹证人作证，对案件事实有真切的感受，委员会对他的判断不能不给予重视。《联邦行政程序法》更是对审查官的地位做了详细规定，以保障其高度的独立性。《塔夫脱－哈特莱法》也要求审查官提出报告，并附建议性决定。这两部法律都意图加强审查官在行政过程中的重要性。从司法审查的角度来看，根据《塔夫脱－哈特莱法》关于“全面考虑案件记录”的规定，审查官的报告与当事人的诉状、证人证言一样，应当都是案件记录的一部分。而《联邦行政程序法》则规定，“所有决定（包括初步决定、建议性决定和临时决定）都属于记录的一部分”。这些立法都明白显示，法院在审查委员会的裁决是否具有实质性证据支持时，应当包括审查官的报告。立法史也证实这一判断。在这些法律的制定过程中，加强审查官的地位和职能是行政改革运动的一个重要目标。
　　当然，审查官对事实的认定值得尊重是由于他的司法经验，他对事实认定的份量则取决于在具体案件中认定事实的理由。审查官对事实的认定，也要结合证言的一致性和可信度予以考量。但是，与两者意见一致的情况相比，当委员会不同意审查官的意见时，支持委员会结论的份量似乎要稍稍差些。归纳起来，最高法院的意见是，委员会应当充分考虑审查官的意见，法院对委员会裁决的审查也应当包括审查官对事实的认定。
　　四联邦最高法院与上诉法院
　　对事实问题的审查，除了涉及法院与行政机关的关系、委员会与其审查官的关系，还涉及一组关系，即上下级法院之间的关系。在本案中，主要是联邦最高法院与上诉法院的关系。
　　传统上，联邦最高法院的职能是解释宪法和法律，对下级法院关于事实的认定很少干涉。在本案中，弗兰克福特大法官撰写的判决书谨慎地重申：“我们审查证据规则是否得到正确适用的权力不应频繁行使。行政机关事实认定是否有实质性证据支持的问题，国会把它交给上诉法院手中。只有在罕见的情况下，即证据规则看来被错误理解或者严重误用时，本院才予干涉。”[29]联邦最高法院推翻上诉法院关于本案的判决，发回其重审。判决书指示说，“上诉法院在重审时，应当对审查官对事实的认定给予相应的考虑；但是，上诉法院也没有必要把自己束缚在审查官所认定的事实之中。是维持还是撤销委员会的裁决，由上诉法院根据本判决阐述的原则自行确定。”[30]