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论文关键词:行政法突发事件公共卫生“非典”
论文摘要:抗“非典”斗争中涉及的许多问题都是行政法问题,诸如行政信息公开制度建设问题、行政紧急权力制度建设问题、各类行政权力的综合运用问题、在职渎职行为的法律责任问题、社会组织的作用问题、行政法的国际化问题,都是行政法学者应该关心重视和认真研究的问题。
“灾难是一笔财富。”2003年春季是一个不平凡的春季,在党中央、国务院的统一领导下,全国人民展开了一场前所未遇的防治“非典”的伟大斗争,工作已初见成效。这次“非典”病毒来势凶猛,人们包括医学工作者都缺乏心理准备和知识、技术准备,因为这是一种过去没有发现、至今还没有完全认识的新型病毒。这一疾病开始发生、传染和扩散时,人们一时手足无措,以至为此付出了沉重的代价。然而,我们很快镇静下来,在斗争中学习,在工作中锻炼。在初步总结这场斗争的经验和教训时,许多自然科学家和社会科学家都意识到,战胜“非典”、一靠精神,二靠科学,三靠法治。作为行政法学者,笔者深深感到抗“非典”斗争中涉及的许多问题都是行政法问题,很值得行政法学者认真研究。
一、行政信息公开制度建设问题
“非典”疫情的发生,是人们所未预见的,这种传染病首次在中国南方出现。在人们没有认识它的成因之前,我们一般理解它是一种自然现象。可是,这种疾病的最初流行及其严重后果足以使我们警惕。除了医务工作者的敏感之外,我们的政府部门理应引起高度重视。而政府高度重视的一个重要表现就是要把真实的情况向上反映,同时有关部门应该及时通过媒体等手段,依法定程序向社会公布,以引起全社会的足够重视。
但从总结经验教训的角度来看,我们虽然近年来开始探讨和研究行政信息公开制度的建设,但由于缺乏具体法律的支持以及相关制度(例如新闻发布、网络发布、统计制度等)的配合,尤其是有些行政官员习惯于因循守旧的思维方式、习惯于暗箱下操作,因此,在较长一段时间里,人们无法得到确切可靠的疫情消息,这在一定程度上贻误了最初遏止疫情蔓延的时机。这是这次抗“非典”斗争中最初时期所获得的也是最重要的教训。
在初步展开斗争的关键时刻,党中央和国务院作出果断决定,实行疫情公开通报制度。实践证明,这一举措对战胜“非典”起了不可磨灭的伟大作用。我们应该举一反三,善于从失误中汲取教训。今后,发生重大突发事件的可能性依然存在,而且人类永远不可能完全避免偶发重大事件(包括自然发生和人为发生),在任何重大突发事件发生的最初时间,应该使有关信息通过政府依法定程序及时准确地向社会公布,这样就可以最大限度地减少损失。
痛定思痛,当我们回忆并总结这场全国范围内开展的抗“非典”伟大斗争的经历和经验教训时,我们不能忘记行政公开制度的重要性。温家宝总理曾经指出:要严格疫情报告制度,所有地方、任何单位都必须及时准确地掌握和上报疫情,决不允许缓报、瞒报和漏报。在卫生部承认应对突发公共卫生事件准备不足、要求不明确、指导不得力的情况以后,中央断然采取措施,决定每天公布全国疫情,并公布重点隔离地区名单。信息公开的效果已经为抗“非典”斗争实践证明是非常必要的。
总之,这次“非典”疫情的肆虐是一件坏事,但它告诉我们,首先要相信人民,信任人民,把人民看做信息的主人。政府的要务之一,是通过各种渠道把社会重要信息收集整理,而且及时公布,使之成为全社会的财富。在未来的信息社会里,行政信息公开制度将是一项与公民权利休戚相关的须臾不可离开的重要法律制度。
二、行政紧急权力制度建设问题
任何社会,都会遇到突如其来的问题,犹如人会遭到突如其来的灾祸和疾病一样,因此必须建立应付突然事件的预警机制和处理机制。非典型性肺炎是一场突如其来的严重灾难,而且这是一种人类尚未完全认识的疑难病症,对政府卫生部门的防疫体系和能力是严峻的考验。实践表明,一开始卫生部应对突发公共卫生事件的准备不足,尤其是北京市在应对疫情之初,未能有效地监控和切断传染渠道,给北京地区乃至全国的疫情控制带来很大被动,造成了不小的损失,教训深刻。其实,举一反三,目前在其他领域的突发事件处理上,也存在着类似的问题,有些领域的紧急应对突发事件的能力可能更差。因此,对于作为应对突发公共事件的主导性力量的行政紧急权力,要加倍注意研究。
在这次抗“非典”斗争中,各地政府和卫生部门根据有关法律,对传染病病人、病源携带者、疑似传染病人的场所、物品和密切接触的人员,实施必要的卫生处理和预防措施,包括采取隔离、封锁和强制检查等强制措施在内的防止紧急措施。这对保护大多数人的生命、健康,维护公共安全和社会秩序是非常必要的。由于我们对行政紧急权力的研究和宣传都很不够,对其运用特别是依法运用相当陌生,因此在抗击“非典”初期,一些政府部门不知所措,犹豫不决,不知如何采取果断紧急措施;同时也有一些公民和单位不理解、不支持、不配合政府和有关部门采取的紧急处置措施,这对“非典”的防治工作带来直接的不利影响。
通过抗“非典”斗争,我们都意识到,行政紧急权力是在特定情况下不得不运用的权力;不采取紧急措施,人民的利益就得不到保障。行政法学者应该研究这种权力形式,应该研究行政紧急权力合宪性、正当性、必要性问题,同时要研究行使行政紧急权力时如何遵循比例性原则、合乎法定程序原则以及权益补救与救济原则等问题。总之,在采取行政强制检查、强制隔离、强制治疗乃至强制解剖、强制火化等行政紧急措施过程中还存在诸多问题,其中既有无法可依的问题,也有虽有立法但立法不够完善的问题,还有已有立法不知运用、不敢运用、不善运用的问题。
最近,有关部门开始抓紧制定《突发公共卫生事件应急条例》并将正式出台,把突发公共卫生事件的报告和处置等一系列问题纳入法制化轨道,这是一件大好事。但笔者认为这还不够,还要把视野放得更宽些,今后要把各类行政紧急权力的研究作为一个重要的宪政课题和行政法课题来抓。特别是在理论探讨方面,我们会发现行政紧急权力运用会引发出其他许多问题。
例如,医疗机构与传染病病人之间的关系不同于医疗机构与普通病人之间的关系。由于传染病防治法以及相关法律的授权,医疗机构在防止传染病蔓延和扩散时期,不但负有收治传染病病人的特别义务,而且有管理传染病病人的特别权力,因此医疗机构与传染病病人之间形成了特别权力性质的特殊行政法律关系。行政法学者应该关心和研究这类问题。
三、各类行政行为的综合运用问题
在这场防治“非典”斗争中,各级政府都充分运用各种手段,采取各种方法来开展工作,从行政法学角度看,林林总总规范性文件在各地出台,各种行政行为纷纭繁杂、琳琅满目。如,在行政检查方面,沈阳市卫生监督所制订了《沈阳市公共场所预防传染性非典型性肺炎监督检查规范》;上海市政府连续发布关于从发生非典病例地区返沪来沪者必须接受医学观察健康检测等通告,行政许可、行政调查、行政征用、行政优惠、行政处罚、行政奖励、行政强制、行政减免、行政补助等行为方式都结合起来运用,取得了明显效果。但总结各地的做法,其中有些做法是否都合乎行政合法性原则还值得研究和总结。
在抗“非典”工作中,我们还看到许多不寻常的行政法现象。如,行政指导方式得到了充分的运用,国家卫生部先后发布了《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》、《传染性非典型肺炎推荐治疗方案》、《公共场所预防传染性非典型肺炎消毒指导原则》,教育部也发出了《关于作好高校离校学生的教育和管理工作的指导建议》等。一方面,行政机关这些指导性意见是经过认真研究的,有些还吸收了专家的意见,具有权威性;另一方面,政府把这些指导性意见告诉群众,如把预防非典的有效的、无效的、不肯定效果的预防方式公之于众,群众是否采用可以由自己判断、自己选择,不把政府的主张强加于群众,对“非典”时期公民的行为具有导向作用,使人们减少受传染的可能,遏止了瘟疫的传染。这种行政指导方式的适当运用在防治工作中确实起到了积极作用。 |
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发表于 2018-7-27 11:36:12