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[论文关键词]特殊区别行政法新论
[论文摘要]行政法这个产生和发展仅两百多年的法律部门,由于直接调整行政权力与个人权利之间的关系而在法治社会占据特殊的重要地位。研究行政法的特点,对于加强行政法制建设,推进依法行政进程具有重要意义。笔者认为,行政法的特点必须是行政法区别于其他部门法所不具有的一些特殊表现,是从不同角度对行政法予以考察的结果。
笔者认为,行政法的特点必须是行政法区别于其他部门法所不具有的一些特殊性表现,是从不同角度对行政法予以考察的结果。具体说来,行政法有以下特点:
一、行政法在形式上没有一部统一完整的法典,只有大量的彼此独立的行政管理法规
行政法不象宪法、刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等法律部门那样有一部统一完整的法典,关于这一特点,中外各国行政法学者基本上都持一致的观点。这主要是由于行政法所调整的对象即行政关系所决定的,立法机关要想制定一部包罗万象的统一的行政法典是十分困难或不可能的,迄今为止世界上还没有哪个国家制定出一部统一行政法典。行政法难以成为一部统一完整的法典,一是由于行政管理涉及的范围极为广泛,内容十分复杂,大到国际交往以及对国民经济这一庞大体系的宏观调控;小到每个公民每日每时的衣、食、住、行、生、老、病、死等物质文化生活,都是属于行政法调整的范围,以致于形成的行政法律规范千头万绪,纷繁复杂。面对如此之多的行政管理内容,一部行政法典无论如何也难以包罗无遗。二是行政法规修改频繁,即使制定了一部统一而完整的行政法典,一旦局部修改,将会牵一发而动全身,使整个法典处于朝订夕改之中,其稳定性难以维持。三是现代意义的行政法和行政法学虽已有几百年历史,但与刑法、民法相比,属于新兴的一个法律部门,其原理、原则和理论体系尚不甚完善,加上行政法又复杂多变,这种情况也影响了统一法典的制定。
二、行政法律规范赖以生存的法律形式和法律文件的数量特别多,居各部门之首
行政法与民法、刑法不同。民法、刑法通常只能由最高权力机关加以规定,法律文件有限,法规数量不多,法律形式单一。而行政法在立法体制上是多级立法体制,不仅最高国家权力机关可以制定,而且中央国家行政机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关都可以制定。行政法有多种立法主体,多级立法机关,也就有多种立法程序,多种法律渊源。
行政法的这种多级立法体制使得行政法律规范出现层次不同、名目繁多、种类不一的情况,其效力级别亦有区别。造成行政法律文件数量多的原因除了前面说到的行政管理内容广泛性以外,还有一个原因就是由于行政管理的对象和内容总是处于不断的发展变化之中,为了适应国家行政管理的需要,行政法必须反应灵活,以变应变,及时适应已经变化了或正在发生变化的客观形势,这就决定了行政法律规范具有富于变动性、技术复杂性、专业细致性。尤其是那些行政机关依职权便可制定和修改的行政规章,反应更灵活,变动性更大。例如,我国经济体制改革中,各地的地方政府制定和修改的大量行政规章,就非常及时地反映了各地改革的要求,指明了改革的方向,成为国家组织、领导和深化改革开放的得心应手的工具。行政法由于制定机关不同、层级不同、效力不同,自然表现形式也不同,数量必多。在我国当前,行政法律规范就有宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章、自治条例和单行条例等表现形式。行政法律规范的数量可以说是浩如烟海。
三、行政法具有公共利益优先性
行政法是以一定层次的公共利益和个人利益之间的关系为调整对象,并以公共利益优先的法律规范总和,属于公法上的法律关系。在这一点上,行政法与以私人相互关系为调整对象的私法规范是有明显差异的。因为私法以调整平等的当事人之间的利益关系为目的,而行政法是以公共利益为本位的,承认行政主体的优越地位,从保护公共利益的角度,规定与私人相互关系规范不同的特殊规范。行政法的这种性质特点集中表现在以下几个方面:其一,行政法承认行政权的优先性。即在行政法上,代表公共利益的行政主体在地位和权利上优于个人利益的行政相对人。行政法承认行政权的优先性,并不象少数极端主义者那样承认绝对的公共利益优先,而是以公共利益为首要功能,同时也兼顾个人利益的保护,将其看作实现公共利益的一种手段。在现代国家中,行政法为了达到公务协助、适当补偿等一系列制度,行政法在解决公共利益与个人利益的关系上,强调二者既对立又统一的关系,在二者发生冲突时,以公共利益为优先,在公平与效率关系处理上,行政法遵循了“效率优先、兼顾公平”原则,为了实现行政目的,行政法承认行政主体的优先地位。其二,行政法承认行政行为的公定力。行政主体的行政行为是以国家的名义行使,代表国家意志,行政行为一经作出,便有公定力。行政法的这种公定力包括确定力、拘束力、执行力。确定力可以分为形式上的确定力和实质上的确定力,前者是指行政行为告知或受领后一定期间内,相对一方当事人没有表示异议的,其期间过后即认为行为为合法适当,确定生效,而不得任意变动。后者是指行政行为正式生效后,其内容非依法律规定不能再变动。行政行为的拘束力是指行政行为的约束效力,它包括两个方面:一是对行政主体自身的约束力。即行政行为成立后,无论是作出行为的行政机关,还是其他行政机关,在该行政行为未被撤销或变更之前,都要受其拘束。二是对行政相对人必须全面地履行行政行为所设定的义务。
行政行为的执行力是指行政行为成立后,行政主体具有依据自己的权利,强制行政相对人履行行政法上的义务。行政行为是维持公共秩序、增进公共利益的措施,其行为所及的对象,都必须严格遵守和执行。在其不肯自愿执行时,行政主体有权依法采取一定手段强制执行,以实现公共秩序、公共利益所要求的状态。当然行政主体的这些权能同样必须严格根据法律规定来行使,若其违法行为侵害了相对人的合法权益,相对人当然可以对其提起争讼。不过,争讼的提起,并不当然地停止该权能的执行。这是由行政行为的公定力所决定的。其三,行政法承认行政支配权。即行政法承认行政主体对行政相对人享有命令权和形成权。前者是指不管行政相对人的意思如何,行政主体的行政支配权,根据法治行政的原理,必须在法律允许的范围内行使,不得越权使用或滥用。法律本身对行政主体这种行政支配权的承认,是行政法的显著特点之所在。行政法承认公共利益优先性的原因在于:行政机关是国家机关,具有国家意志性,行政机关的行政行为是为了维护公共利益,国家意志高于任何个人意志,公共利益高于任何个人利益。正是公共利益的需要赋予行政法具有公共利益优先性的特点。 |
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发表于 2018-7-27 11:33:56